Instituto Nacional de Ecología

A MEDIADOS DE LA DÉCADA de los ochenta, la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente empezaron a reunir inquietante información científica sobre la creciente acumulación de gases termoactivos en la atmósfera terrestre, cuestión que movilizó a la opinión pública mundial e indujo a ambos organismos a formar un grupo internacional sobre cambio climático, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC).

Este grupo internacional, formado por destacados científicos especialistas en la materia provenientes de diversos países del mundo, presentó su primer informe en 1990 (ver el capítulo El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, de M. Ávalos, en esta sección), en él hizo evidente un incremento acelerado de la concentración atmosférica global de gases de efecto invernadero (principalmente bióxido de carbono [CO2], metano [CH4] y óxido nitroso [N2O]) desde la época de la revolución industrial: se pasó de una concentración de 280 a 356 partes por millón por volumen (ppmv) en el caso del CO2, de 0.7 a 1.7 ppmv para el CH4, y de 275 a 310 partes por mil millones por volumen para el N2O.

El PICC, en su reporte, separó la evidencia dura de aquella que hace una década presentaba incertidumbre, al señalar que:

Ante los anuncios del PICC, la opinión mundial, la prensa y los gobiernos decidieron tomar cartas en el asunto e impulsar la negociación de una Convención internacional, bajo la égida de las Naciones Unidas, para lograr acuerdos en relación con el problema.

Los resultados del primer reporte del PICC fueron sujetos de gran controversia internacional, en donde notables grupos, tanto de científicos como de gobiernos y de industrias vinculadas con la energía, presentaban argumentos en favor y en contra. Es de resaltarse la decidida participación de la entonces Comunidad Europea en la gestación del proceso de negociación de la Convención. En dicho grupo, los países nórdicos y Francia tuvieron un papel protagónico al llevarse el asunto a la Asamblea General de las Naciones Unidas.

A fines de 1990 se acordó iniciar los trabajos de negociación para generar los consensos necesarios para la elaboración de una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Se debe recordar que en los mismos días en los que se inició la organización de las negociaciones internacionales, cerca de la ciudad de Washington estaba en su apogeo la denominada “Guerra del Golfo”, con la consiguiente drástica elevación de los precios internacionales de los hidrocarburos.

Se decidió nombrar como presidente de la reunión al embajador Francés y dividir las negociaciones en dos grupos: el que fijaría los mecanismos para la instrumentación de la Convención, que resultó copresidido por la representante canadiense y el embajador de Vanuatu, y el grupo de compromisos, donde asumieron la presidencia el embajador de Japón y el representante mexicano, el autor de este capítulo.

Dadas las incertidumbres asociadas al fenómeno, y particularmente a sus implicaciones económicas y ambientales, la negociación fue guiada por los principios de “precaución” y de “responsabilidad común pero diferenciada” en búsqueda de la equidad en la participación internacional.

Desde el principio de las negociaciones se diferenciaron las posiciones de los diversos grupos de países. Se apreció una división de opiniones tanto al interior del grupo de los países desarrollados, como en el de los países en desarrollo. Notable también fue que en el curso de la negociación se produjo la disolución de la entonces Unión Soviética, quedando los países ex socialistas en un heterogéneo grupo que se denominó “países con economías en transición”, obviamente haciéndose referencia al retorno de dichas naciones hacia regímenes esencialmente de libre mercado.

La posición europea favorecía el cumplimiento colectivo entre sus miembros, lo que introdujo un elemento de flexibilidad de orden regional en los compromisos posteriormente asumidos por dichos países. Debe resaltarse que la Comunidad Europea estaba dando pasos acelerados hacia su transformación monetaria y social con vistas a la Unión, por lo que por primera vez, un representante del Secretariado de la Comunidad asumió la responsabilidad de ser el portavoz y negociador del conjunto del grupo europeo. Es de notarse que el interés de este grupo de países por la Convención tenía también un amplio sabor de búsqueda del encarecimiento de los precios internacionales de los hidrocarburos (establecer un “carbon tax”) para acelerar la diversificación energética, la disminución de la participación de hidrocarburos y carbón en los balances energéticos nacionales y fortalecer la seguridad energética de sus integrantes.

Por otro lado, Estados Unidos, acompañado principalmente por países como Canadá y Australia, si bien participaban en el objetivo común de abatir las emisiones de gases termoactivos en sus economías, insistían en la necesidad de que los compromisos pudieran llevarse a cabo mediante actividades cuyo costo económico y social fuese el mínimo posible, favoreciendo de hecho mecanismos bajo la hipótesis de medidas “sin arrepentimiento” (“no regrets” en inglés). Es claro que los mayores emisores mundiales de gases de efecto invernadero eran y siguen siendo con mucho los Estados Unidos (ver el capítulo Los principales países emisores, emisiones históricas, de J. L. Arvizu, en la sección I).

La comunidad científica mundial, entre ella la estadounidense, se encontraba dividida en relación con la importancia, certidumbre y consecuencias del fenómeno; así como los mejores medios para prevenirlo o controlarlo. Fue ello lo que condujo a un énfasis en las cuestiones relacionadas con la certidumbre (interrogantes que de alguna manera persisten hasta ahora) y en la necesidad de una mucho mayor investigación y observación del fenómeno del cambio climático.

Asimismo, los intereses de los grupos industriales norteamericanos del carbón y de los hidrocarburos se hicieron sentir desde el inicio de las negociaciones.

Los países en desarrollo, por su parte, fueron encabezados en las negociaciones por los grandes emisores: China, India y Brasil, quienes vieron en la Convención una amenaza a sus programas nacionales de desarrollo económico. En el caso de China, por la alta participación del carbón mineral en su balance energético, mientras que Brasil veía como una amenaza la incorporación de la protección e incremento de los sumideros de gases de efecto invernadero en los bosques, en relación con sus decisiones soberanas sobre el uso de la gran floresta de la Amazonia.

En virtud del bajo nivel per cápita de las emisiones chinas e hindúes, se acuñó una frase: “Si todo ser humano se comportara como un chino o un hindú, no existiría el problema de cambio climático”. Dicha frase se asocia al principio de que todo ser humano tiene igual derecho al bien común (la atmósfera terrestre) y establecieron como prioridad suprema el desarrollo socioeconómico de sus comunidades.

Las emisiones de los países desarrollados fueron consideradas como una deuda histórica, no sólo las actuales, por lo que la frase más utilizada durante la negociación fue que “los países en desarrollo no son los culpables, sino las víctimas del intenso uso de la atmósfera común por parte de los países desarrollados”, cuestión que planteo la necesidad de un apoyo especial de estos últimos a los países en desarrollo. Sólo mediante ese apoyo se aseguraría la participación de los en desarrollo, sin costo para sus economías y con la condición de que esos apoyos se realizaran con recursos nuevos y adicionales. Europa promovió la creación del Fondo Ambiental Global (GEF) con objeto de promover la participación de los países en desarrollo en la solución de los problemas ambientales globales, entre ellos el de cambio climático.

Se configuró un nuevo grupo de pequeños países isleños en desarrollo (AOSIS, por sus siglas en inglés) cuya aparición fue una novedad en el sistema de negociación de las Naciones Unidas. Este nuevo grupo defendía la necesidad de acciones inmediatas para enfrentar el problema y de eventuales reparaciones económicas a sus países, en virtud de la amenaza que el cambio climático representa para sus débiles economías y territorios. Otro grupo con destacada participación fue el de los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que calcularon que la Convención podía abatir en seis millones de barriles de petróleo diarios su total de exportaciones, con las implicaciones económicas consecuentes.

El grupo argumentaba equidad y su condición de países en desarrollo; reclamaban medidas que los protegieran, no tanto de los impactos causados por la variación climática, como de los impactos económicos de las medidas que pudiesen ser tomadas internacionalmente.

Para el inicio de la negociación, ya era claro que México era de los países vulnerables ante el fenómeno, por lo que siempre buscó apoyar la aprobación de la Convención. De hecho, conocíamos que nuestras emisiones se localizaban en el promedio mundial, lo que significa que somos parte del problema mundial (ver el capítulo Los gases de efecto invernadero y sus emisiones en México, de L. G. Ruiz y X. Cruz, en la sección I).

Por otra parte, la posición mexicana estuvo permeada por los dos nuevos acontecimientos de la época de la negociación de la Convención en los años 1991 y 1992, pues por una parte estábamos en plena negociación del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, y por otra se gestionaba nuestro ingreso en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), cuestiones ambas que se veían como un alejamiento de nuestro país del tradicional grupo de los países en desarrollo (Grupo de los 77). Sin embargo, como se manifestó en el curso de la negociación, en nuestra condición de país en desarrollo los compromisos a ser asumidos eran completamente consistentes con nuestras políticas nacionales y nos permitían hacer lo que de cualquier manera queríamos hacer con o sin Convención; esto es, intensificar nuestras políticas de ahorro y uso eficiente de la energía; promover la diversificación energética y ampliar los programas de reforestación y de disminución de la deforestación, así como profundizar los estudios e investigaciones sobre el fenómeno climático en nuestro país. La delegación mexicana tuvo gran cuidado de que el país no fuese incorporado a las obligaciones que estaban adquiriendo los países desarrollados por su profunda consecuencia sobre nuestras oportunidades de desarrollo (cuestión que actualmente se encuentra en revisión). Fue particularmente notable la participación y acuerdo sobre la posición mexicana que existía entre los diversos interesados nacionales, la entonces SEDUE y la SRE como cabezas de delegación, y la entusiasta participación de los sectores energético y forestal, así como las importantes contribuciones de los sectores privado y social.

Los países desarrollados fueron agrupados en el Anexo I de la Convención, que incorpora a todos los miembros de la OCDE y al nuevo grupo de países con economías en transición (los ex socialistas), y asumieron la obligación de disminuir sus crecientes emisiones de forma tal que para el año 2000 sólo alcanzaran el nivel existente alrededor de 1990, al tiempo que México quedó en el grupo de países “no-Anexo”, que podía recibir los recursos nuevos y adicionales que estaban siendo negociados para promover su participación en la respuesta al problema. Los proveedores de dichos recursos quedaron incluidos en el denominado Anexo II de la Convención, que a la sazón eran todos aquellos miembros de la OCDE, sin extenderse la obligación a México y Corea del Sur, pues nos encontrábamos en proceso de negociaciones para el ingreso a dicho club.

Las difíciles negociaciones, que implicaban enormes costos económicos para países con obligaciones explícitas y también, por los impactos provocados por el fenómeno, para países con economías más débiles, fueron guiadas fundamentalmente por la reciente y exitosa experiencia de la firma del Protocolo de Montreal para la protección de la capa superior de ozono de la atmósfera terrestre. Esta estrategia implicó un énfasis en las acciones individuales de cada uno de los países, a costa de una aproximación cooperativa en donde colectivamente se hiciesen esfuerzos para el abatimiento del pro- blema global, mediante acciones con costos mínimos y beneficios máximos sobre el clima mundial. Poco fue aceptado en términos que no significasen acciones concretas de cada país.

México participó en los esfuerzos de algunos países, especialmente los de Noruega (en busca de mayor equidad), para experimentar esquemas cooperativos de mutuo beneficio para el cumplimiento de las obligaciones, el abatimiento de sus costos y el impulso al desarrollo de los países en desarrollo, al incorporarse como elemento de flexibilidad el mecanismo de instrumentación conjunta (joint implementation, en inglés). En particular, el sector eléctrico mexicano tuvo una notable participación durante la fase piloto de este mecanismo con el proyecto ILUMEX (ver el capítulo ILUMEX: desarrollo y lecciones del primer proyecto mayor de ahorro de energía en México, de O. De Buen, en la sección IV) . Dicho proyecto, sin embargo, fue objeto de una activa oposición política en los grupos de negociación por parte de aquellos países que no querían la incorporación de medidas de cooperación, sino estrictamente las individuales de cada país. Finalmente quedo como un mecanismo abierto sólo a países del Anexo I.

Las organizaciones no gubernamentales mundiales y regionales hicieron una intensa presencia y presión en favor de sus intereses o ideologías; fue un grupo notablemente heterogéneo, pues incorporaba organizaciones ecologistas, otras formadas por grupos de interés industriales ligados al carbón o al petróleo, organizaciones no gubernamentales auspiciadas por gobiernos y agrupaciones con toda clase de ideologías, generalmente opositoras a los combustibles fósiles. Si bien su presencia influyó en parte para evitar las posiciones radicales o inflexibles de algunos países, los resultados de la negociación fueron, por supuesto una responsabilidad de los representantes gubernamentales (ver el capítulo El papel de las organizaciones de la sociedad civil ante el cambio climático global, de M. Delgado, en la sección V).

Una influencia muy importante sobre la negociación y su relativo éxito fue el clima que vivía el mundo de cara a la preparación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de Río), pues todos los gobiernos y sus comunidades estaban influidos por un estado muy favorable a la protección ambiental, lo que facilitaba el alcance de consensos en la negociación sobre cambio climático. Paralelamente a la negociación sobre este tema, se inició la negociación sobre biodiversidad y, con menor suerte, sobre bosques y desertificación. De hecho, durante la Cumbre de Río hubo dos productos que representaban voluntades políticas colectivas, la Declaración de Río y la Agenda XXI. Mientras que como productos jurídicamente vinculantes se firmaron las convenciones sobre cambio climático y sobre biodiversidad.

Paralelamente se establecieron mecanismos multilaterales y bilaterales para apoyar a los países en desarrollo en sus acciones en favor del clima mundial. Destacaron la creación del Fondo Mundial Ambiental (GEF) con la participación del Banco Mundial, el PNUD y el PNUMA, así como fondos especiales establecidos por los países desarrollados para influir bilateralmente en las acciones de países en desarrollo. Fue objeto de gran controversia la forma de gobierno del Fondo Mundial, llegándose incluso a elaborar una innovadora forma mixta de gobierno entre lo que se acostumbraba en los mecanismos financieros internacionales de Baton Rouge (un dólar, un voto) con el de la generalidad de los órganos de las Naciones Unidas (un país, un voto).

Una de las cuestiones que ocupó una importante parte del tiempo disponible para la negociación fue el establecimiento de los principios que guiarían las actividades durante la Convención. Destacan, entre ellos, el de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, reconociéndose el diferente grado de responsabilidad que podría ser atribuido a los países del concierto mundial. De acuerdo con este principio se crearon las listas de países correspondientes al Anexo I (países desarrollados y en transición) y al Anexo II (países de la OCDE de la época), a quienes correspondió el financiamiento del apoyo a países en desarrollo. Sin embargo, no fue sino posteriormente que se establecieron diferencias al interior del grupo de países del

Otro principio que causó gran controversia fue el relacionado con la certidumbre del fenómeno, aceptándose finalmente el principio de precaución que alienta la actividad colectiva e individual en favor de las generaciones presentes y futuras, a pesar de la falta de una certeza científica absoluta. Considerable atención fue prestada al balance que para una adecuada equidad tendría que haber entre la flexibilidad y la obligatoriedad de los resultados. Los países en desarrollo asumieron compromisos que están en concordancia con sus requerimientos socioeconómicos y que tienen que ser financiados por los mayores responsables. Mientras que los países desarrollados adquirieron compromisos (generalmente no cumplidos hasta ahora) respecto a la reducción de sus emisiones.

Si bien la mayoría de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero están asociadas a los sectores energético y forestal (ver los capítulos Los gases de efecto invernadero y sus emisiones en México, de L. G. Ruiz y X.

Cruz, y Los principales países emisores, emisiones históricas, de J. L. Arvizu, en la sección I), los compromisos sectoriales fueron generalmente débiles y ambiguos.

El mayor éxito de la Convención fue sin duda la amplia participación de los países miembros de las organizaciones internacionales del sistema de Naciones Unidas, tanto aquellos que podrían resultar perjudicados, como los que pudiesen resultar beneficiados por los acuerdos alcanzados (a la fecha, 186 países son parte). El objetivo mismo de la Convención de no interferencia con el clima mundial es un objetivo perdurable y que tiene que ser alcanzado en algún plazo. Se establecieron los criterios y mecanismos básicos para la instrumentación de la Convención, incluidas la Conferencia de las Partes, la Secretaría y los órganos técnicos principales.

Aunque sujeta a posteriores revisiones y algunos cambios menores, han quedado firmes los países en los Anexos I y II, lo que implica para los primeros la aceptación del compromiso de disminuir emisiones (que en la Convención se estableció equivalente a la reducción a los niveles de 1990 para el año 2000), mientras que los países del Anexo II han asumido compromisos de financiamiento hacia países en desarrollo.

Todos los países adquirieron compromisos para hacer reportes sobre la situación de emisiones y sumideros de carbono, así como sobre las medidas que han tomado para evitar el fenómeno del cambio. Los países en desarrollo mediante apoyos externos, y los desarrollados, sujetos a un detallado proceso de gestación y revisión de sus reportes.

Se establecieron asimismo compromisos para el intercambio de información y para promover la investigación sobre el fenómeno.

Para diversos grupos de países, y también para algunas organizaciones ambientalistas no gubernamentales, existen objetivos adicionales a los establecidos por la Convención, pues ven en ella una oportunidad para abatir el consumo de combustibles fósiles, argumentando que es el único verdadero mecanismo para el cumplimiento del objetivo de la misma, independientemente de los costos económicos que ello pudiese implicar. Enfatizan, además, que el cumplimiento de los compromisos asumidos debe lograrse en el interior de cada país, a pesar de que pudieran darse mejores condiciones económicas en acciones internacionales de carácter cooperativo.

Por otro lado, diversos países del mundo consideran a la Convención como una importante fuente adicional de recursos para su desarrollo, que al mismo tiempo les permite mejorar su grado tecnológico y fortalecer las actividades para preservación e incremento de los recursos naturales que poseen.

La Convención alcanzó su acuerdo en el seno de las Naciones Unidas y se firmó durante la “Cumbre de Río” en junio de 1992. Si bien su objetivo es el de estabilizar las concentraciones de gases termoactivos en la atmósfera a un nivel que impida una interferencia humana peligrosa en el sistema climático, fue reconocido que el abatimiento de las emisiones de los países desarrollados al nivel de 1990, es insuficiente para garantizar la estabilidad climática. Fue diversa la aceptación de los resultados en la Convención: para algunos era más que suficiente y para otros carecía de verdaderos compromisos (le faltaron dientes), mientras que otros lo consideraron el máximo accesible en el momento, o un buen inicio.

Una buena parte de los países miembros (incluido México) firmó la Convención durante la Cumbre de Río, y el proceso de ratificación fue relativamente rápido.

Con posterioridad, y en virtud de la creciente evidencia sobre la realidad y posibles consecuencias del cambio climático a ser recopilada y presentada posteriormente en el Segundo Informe de Evaluación del IPCC(1995) , en la primera Conferencia de las Partes de la Convención (1994) se decidió entrar en un nuevo proceso de negociación internacional que fijase más claramente las obligaciones explícitas y cuantificadas de los países del Anexo I para la reducción de sus emisiones netas (Mandato de Berlín).

Nuestro país está siendo y será objeto de crecientes presiones internacionales para aceptar compromisos voluntarios de limitación de emisiones debido a sus crecientes emisiones producto de su desarrollo. Como hemos dicho, los países en desarrollo objeto de presiones somos principalmente México, China, India y Brasil, en virtud de los niveles absolutos de nuestras emisiones, así como de las tendencias históricas de las mismas (ver el capítulo México y la participación de países en desarrollo en el régimen climático, de F. Tudela, en esta sección).

Ante esta situación, y tomando en consideración las circunstancias nacionales, el autor de este capítulo sugiere de que los objetivos mexicanos en las negociaciones deberían ser:

Favorecer los acuerdos relativos al cumplimiento de los objetivos de la Convención, pues al ser vulnerables ante los impactos del cambio climático, nos interesa particularmente que este problema se afronte cuanto antes, incluyendo las cuestiones de adaptación, prevención, suplementariedad, integralidad y cumplimiento.
Rechazar cualquier compromiso que ponga en riesgo el desarrollo del país o que vaya contra el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, pero asumiendo los compromisos que le corresponden a México como un importante país emisor de gases termoactivos y por nuestra alta vulnerabilidad. Esta cuestión merece un detallado estudio estratégico, con visión de largo plazo, sobre las posibilidades y conveniencias de alternativas de una mayor y más res- ponsable participación mexicana.
Continuar y reforzar las políticas energéticas y forestales nacionales que representan la mayor contribución mexicana a la solución del problema global; posiblemente el mayor efecto lo dará la continuidad y profundización de las políticas de ahorro energético, diversificación y gasificación actualmente en instrumentación; ésta última ha sido nuestra mayor contribución al control de las emisiones nacionales cuestión que demanda una mayor visibilidad y reconocimiento internacional.
Continuar y ampliar los estudios e investigaciones con los que el País contribuye al entendimiento y al incremento de la certidumbre asociada al fenómeno, a sus consecuencias y a la pertinencia de las medidas adoptadas, así como al diseño de medidas de mitigación, prevención y adaptación en la región y en el País.
Por último, promover que se den condiciones favorables, con los mecanismos de la Convención, para contar con apoyos adicionales para favorecer y apoyar, en alguna medida complementaria, las políticas nacionales, tanto en el área energética como en las de investigación y de los recursos naturales.