Capítulo
III
Pago
por servicios hidrológicos en Centroamérica: enseñanzas
de Costa Rica
Stefano
Pagiola (1)
El
impacto de la deforestación sobre los flujos hidrológicos
es una de las más grandes preocupaciones en Centroamérica.
La sedimentación de las represas, la escasez de agua
durante la temporada de secas, las inundaciones y los graves
daños causados por el Huracán Mitch en 1998 se
atribuyen, por lo menos en parte, a la deforestación.
Como resultado, ha surgido un fuerte interés político
en abordar los problemas relacionados con la pérdida
de la cubierta forestal. El notorio fracaso de esfuerzos anteriores
por dar solución a estos problemas ha conducido a nuevos
enfoques (Pagiola y Platais, 2001). Quizás el más
prometedor es el desarrollo de sistemas de pago por servicios
ambientales, los cuales consisten en compensar directamente
a los usuarios de la tierra por los servicios ambientales que
generan (Pagiola y Platais, próxima publicación).
De esta manera, se genera un incentivo directo para que los
usuarios de la tierra incluyan estos servicios en sus decisiones
sobre los usos del suelo, dando como resultado usos socialmente
más óptimos. Costa Rica exploró este enfoque
en 1997, desarrollando un sistema formal a nivel nacional de
pago por servicios ambientales (PSA). Diversos países
en la región han seguido esta experiencia muy de cerca
y están empezando a trabajar en programas similares.
Este capítulo examina la experiencia práctica
de la aplicación del programa costarricense de Pago por
Servicios Ambientales (PSA) para servicios hidrológicos
o de agua y expone la manera en que se empiezan a aplicar las
lecciones de esta experiencia en otros países con problemas
parecidos.
Los
servicios hidrológicos prestados por los bosques centroamericanos
Se
cree que los ecosistemas forestales juegan un papel importante
en la prestación de servicios hidrológicos valiosos.
Tal papel se considera relevante en Centroamérica, sobre
todo en décadas recientes en que la cubierta forestal
ha disminuido y la demanda de servicios de agua se ha incrementado
(Leonard, 1987; Kaimowitz, 2000). Aunque en Centroamérica
la discusión en torno a los “servicios hidrológicos”
tiende a referirse a ellos de manera genérica, se pueden
distinguir varios servicios específicos, entre ellos:
•
la reducción de las cargas de sedimentos en las vías
fluviales, lo cual reduce la sedimentación de las represas
y a su vez los costos asociados de producción y mantenimiento
de los sistemas de riego, las plantas hidroeléctricas,
los sistemas de distribución de agua potable y las pesquerías;
•
la regulación del ciclo hidrológico, lo que reduce
tanto el riesgo de inundaciones durante la temporada de lluvia,
como la probabilidad de escasez de agua durante la temporada
de secas;
•
el aumento del volumen de agua disponible durante todo el año
o, específicamente, durante la temporada de secas; y
•
el mejoramiento de la calidad del agua disponible para consumo
doméstico.
Aunque
existe la creencia de que los bosques proveen todos estos servicios,
la evidencia está lejos de ser clara (Hamilton y King,
1983; Bruijnzeel, 1990; Chomitz y Kumari, 1998; Calder, 1999).
(2) En particular, son extremadamente escasos
los datos específicos acerca de la naturaleza y magnitud
de los vínculos que existen entre la cobertura forestal
y los servicios hidrológicos en Centroamérica
(Kaimowitz, 2000). No obstante, queda claro que en ciertas circunstancias,
los bosques sí juegan un papel en la prestación
de servicios de agua, aun cuando la naturaleza y magnitud exactas
de dicho papel no siempre se conozcan.
Cualquiera
que fuere la naturaleza específica de los vínculos
entre los bosques y los servicios hidrológicos, el problema
fundamental es que estos servicios generalmente son aprovechados
por personas que están a gran distancia de los bosques
que se los proporcionan. Los usuarios de los bosques o quienes
viven cerca de ellos por lo general no reciben compensación
alguna por suministrar servicios ambientales. Por el contrario,
la prestación de dichos servicios a menudo impone costos
a estos usuarios de la tierra al restringirles sus alternativas
de uso de suelo. En consecuencia, normalmente no son tomados
en cuenta cuando se adoptan decisiones sobre el uso de suelo,
lo cual resulta en decisiones poco óptimas socialmente.
Reacciones
previas
Costa
Rica ha sufrido una de las tasas de deforestación más
altas del mundo (Peuker, 1992; FONAFIFO, 2000; Banco Mundial,
2000a). Entre los últimos años de la década
de los setenta y los primeros de los años noventa, se
estima que el país perdió entre 35 y 40% de la
cubierta boscosa, principalmente al convertirla en tierras agrícolas
y de pastoreo. La percepción general es que esta deforestación
tuvo un efecto adverso en los servicios hídricos que
recibe el país (Leonard, 1987; Kaimowitz, 2000). Según
el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) de Costa
Rica, “la preservación de los bosques tiene un alto impacto
en la regularidad del ciclo hidrológico y la reducción
de la sedimentación en las represas” (2000, página
31).
En
Costa Rica y en el resto de Centroamérica, las reacciones
ante el deterioro de los servicios hidrológicos han adoptado
por lo general varias formas, incluyendo medidas correctivas
(como el reparar los daños causados por las inundaciones),
medidas preventivas (como los esfuerzos por regular el uso de
suelo en las áreas sensibles) y proyectos de conservación
orientados a convencer a los usuarios de las tierras para que
adopten prácticas de uso de suelo consideradas como benéficas
(incluyendo la reforestación, la agrosilvicultura, las
medidas físicas de conservación, como las terrazas,
y medidas de conservación vegetativa, como el prado vetiver)
(Lutz et al. , 1994). En Costa Rica se pusieron en
marcha varios proyectos de conservación desde el inicio
de la década de los ochenta y se adoptó una diversidad
de métodos. Algunos de ellos dependían del esperado
“efecto de demostración”: operaban bajo el supuesto de
que los efectos de la conservación eran benéficos
para los agricultores, y que éstos los adoptarían
por iniciativa propia una vez que los primeros proyectos se
pusieran en marcha y observaran los beneficios que generaban.
Otros pretendían inducir a los granjeros a adoptar las
prácticas propuestas a través de varias maneras,
incluyendo subsidios completos o parciales de los costos de
adopción (pagados en efectivo o en especie) o vinculando
la adopción de la conservación a otros beneficios,
como el acceso a créditos. Por ejemplo, el Servicio Nacional
de Conservación de Suelo y Agua de Costa Rica (SENACSA)
subsidia la mitad de los costos de los trabajos para las obras
de conservación de los pequeños propietarios (menos
de 5 ha), y el total de los costos de las obras de conservación
en “granjas modelo” que muestren las técnicas de conservación
a otros granjeros (Cuesta, 1994).
Ninguna
de estas medidas resultó ser efectiva (Enters, 1997;
Pagiola, 1999, de próxima publicación). Las medidas
de comando y control a menudo son imperfectas y caras. Es difícil
hacer cumplir la normatividad, y ésta puede imponer altos
costos a los usuarios pobres de las tierras al obligarlos a
adoptar un uso de suelo que genera menos utilidades. Los proyectos
de conservación han tenido a menudo un éxito temporal,
especialmente cuando se han otorgado subsidios. Una vez que
los proyectos finalizan y los subsidios cesan, es común
que los usuarios de la tierra regresen a los usos de suelo previos,
descuidando las medidas de conservación que habían
adoptado o incluso destruyéndolas rápidamente.
(Lutz et al. , 1994).
Una
importante implicación de esta experiencia es que la
creencia común de que las medidas de conservación
siempre son del interés personal del usuario de la tierra,
muchas veces no es cierta. (3) Por ejemplo,
una revisión de la rentabilidad de las medidas de conservación
por toda Centroamérica encontró que la mayoría
de ellas no eran rentables desde la perspectiva de los agricultores
(Lutz et al. , 1994). Además, los casos en los
que la conservación es rentable para los usuarios de
la tierra no necesariamente son aquellos en donde las externalidades
positivas son más significativas. Por lo tanto, el interés
de los usuarios de la tierra en responder a la degradación,
no necesariamente está correlacionado con el interés
de los usuarios de agua en la parte baja de la cuenca. Por ejemplo
en Costa Rica, Cuesta (1994) encontró que las terrazas
eran rentables en la región de Turrubares, pero que las
zanjas de desvío (que son mucho más baratas que
las terrazas), no eran rentables en la región de Heredia,
a pesar del hecho de que la erosión es más severa
en esta región. La razón de esta diferencia es
que el suelo de Turrubares tiene poca profundidad, por lo que
una tasa baja de erosión puede generar severos impactos
en la próspera producción de verduras de la región.
En Heredia, por otro lado, los suelos muy profundos y con un
perfil favorable se traducen en que incluso la erosión
severa no tiene efecto en la producción agrícola.
Pagos
por servicios ambientales en Costa Rica
El
principio del sistema de pagos por servicios ambientales es
sencillo. La compensación a los usuarios de la tierra
por los servicios ambientales que prestan crea un incentivo
directo para que dichos usuarios incluyan estos servicios en
sus decisiones sobre el uso de suelo (Pagiola y Platais, de
próxima publicación).
Desarrollo
A
partir de 1997, Costa Rica elaboró un sistema detallado
de pago por servicios ambientales basados en dicho principio
(Castro et al. , 1997; Chomitz et al. , 1999;
FONAFIFO, 2000). La Ley Forestal No. 7575 promulgada en 1996,
reconoce explícitamente cuatro servicios ambientales
brindados por los ecosistemas forestales:
•
la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI);
•
los servicios hidrológicos, incluyendo la provisión
de agua para el consumo humano, la irrigación y la producción
de energía;
•
la conservación de la biodiversidad; y
•
la oferta de belleza escénica para la recreación
y el ecoturismo.
La
ley provee la base normativa para que el gobierno contrate a
los propietarios por los servicios prestados por sus tierras
y ha establecido un mecanismo financiero para este fin: el Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO).
El
programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) no surgió
de la nada. A partir de los años setenta, la preocupación
por la reducción de la oferta de madera produjo que Costa
Rica ofreciera incentivos para la reforestación. Los
esfuerzos iniciales se concentraron en la deducción de
impuestos. Estos esfuerzos fueron reemplazados por los Certificados
de Abono Forestal (CAF) creados por la Ley Forestal No. 7032
de 1986. En su calidad de instrumentos transferibles, los CAF
ampliaron la participación en la reforestación,
la cual previamente estaba restringida a las empresas más
grandes con importantes obligaciones fiscales. También
se amplió la participación con los Certificados
de Abono Forestal por Adelantado (CAFA) que establecían
pagos concentrados en la primera parte del plazo para permitir
que los granjeros con limitaciones crediticias invirtieran en
la reforestación. Poco a poco se extendió el sistema
más allá de su enfoque inicial en la oferta de
madera para cubrir actividades distintas a la reforestación,
incluyendo el manejo forestal sostenible y la protección
de los bosques naturales. Casi 116,000 hectáreas recibieron
financiamiento a través del viejo sistema.
Por
lo tanto, para cuando se creó el programa de PSA, Costa
Rica ya contaba con un sistema detallado de pago por los servicios
de reforestación y manejo forestal y con las instituciones
para administrarlo. La Ley Forestal se fundamentó en
dos cambios importantes. Primero, cambió la justificación
para hacer los pagos: de fundamentarse en el apoyo a la industria
maderera, se especificó que los pagos se harían
por la prestación de servicios ambientales. En segundo
lugar, cambió la fuente del financiamiento del presupuesto
gubernamental a un impuesto especial y a los pagos de los beneficiarios
y creó el FONAFIFO para administrar el programa. En otros
aspectos, el programa de PSA se parecía mucho a los incentivos
previos de reforestación. Hasta el año 2000, los
tipos de actividades financiadas por el programa de PSA eran
casi iguales a los financiados por los instrumentos anteriores:
reforestación, manejo forestal sustentable y manejo de
bosques naturales. Muchos de los detalles de la implementación,
tales como las cantidades del pago y la calendarización
de los mismos, también provenían de los programas
anteriores. De hecho, los CAF se utilizaron para pagar a los
participantes durante el primer año del programa de PSA.
En 2000, se redujo la variedad de instrumentos a sólo
dos: reforestación y protección de bosques, pero
otros aspectos del programa permanecieron sin cambios.
Bajo
el programa de PSA, los participantes deben presentar un plan
de manejo forestal sustentable certificado por un técnico
forestal autorizado. Además del uso de suelo propuesto,
el plan de manejo incluye información acerca de la tenencia
de la tierra y el acceso físico a la misma; una descripción
de la topografía, suelos, clima, drenaje, uso de suelo
actual y la capacidad de carga respecto al uso del suelo; planes
para la prevención de incendios forestales, cacería
furtiva y explotación ilícita; y el programa de
monitoreo. La tarea de contratar a los granjeros participantes
generalmente la realiza el Sistema Nacional de Áreas
de Conservación (SINAC) u organizaciones no gubernamentales,
como la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera
Volcánica Central (FUNDECOR). Ellos se encargan de las
solicitudes, de firmar los contratos y supervisar la implementación.
Una vez que se haya aprobado el plan, los usuarios de la tierra
empiezan a adoptar las prácticas especificadas en él
y reciben pagos durante un periodo de cinco años. En
algunos contratos, los usuarios de la tierra se comprometen
a mantener el uso de suelo acordado por otros diez o quince
años, compromiso que queda registrado junto con las escrituras
de la propiedad para que las obligaciones contractuales se traspasen
como una servidumbre legal a los siguientes propietarios por
el tiempo que dure del contrato. De igual manera, los propietarios
de la tierra ceden al FONAFIFO sus derechos sobre las reducciones
de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que resulten
de sus actividades.
La
estructura del programa de PSA
La
estructura del programa costarricense de Pago por Servicios
Ambientales (PSA) se muestra en la Figura 3.1. El sistema de
pago por servicios ambientales depende de tres funciones institucionales
básicas (Pagiola y Platais, de próxima publicación).
En primer lugar, un mecanismo para cobrar y administrar los
pagos de los beneficiarios de los servicios. El FONAFIFO realiza
este papel con el apoyo de otras instituciones, tales como la
Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC).
Segundo, se necesita un mecanismo para contratar a los prestadores
de servicios, pagarles y supervisar su participación;
estas interacciones son realizadas en parte por el Sistema Nacional
de Áreas de Conservación (SINAC) y en parte por
ingenieros forestales particulares, conocidos como regentes,
quienes son remunerados por sus servicios. (4)
En tercer lugar, se requiere una estructura de toma de decisiones.
El programa costarricense de PSA es regido por un órgano
de administración conformado por tres representantes
del sector público (uno del Ministerio del Medio Ambiente
y Energía, otro del Ministerio de Agricultura y otro
de la Banca nacional) y dos representantes del sector privado
(nombrados por el consejo de administración de la Oficina
Nacional Forestal).
El
programa de PSA tiene varias fuentes de financiamiento. Hasta
la fecha, la mayor parte se obtiene de la asignación
al FONAFIFO de la tercera parte de los ingresos provenientes
de un impuesto sobre la venta de combustible fósil. No
obstante, se han presentado conflictos sobre el uso de estos
fondos asignados, por lo que el FONAFIFO ha recibido sólo
una pequeña porción de ellos (FONAFIFO, 2000).
Al principio del programa de PSA, surgieron grandes esperanzas
en el potencial de ventas de bonos para acreditar la reducción
de emisiones de carbono. Se creó una organización
especializada, la Oficina Costarricense de Implementación
Conjunta (OCIC), para manejar estas operaciones. No obstante,
los resultados hasta la fecha son menos prometedores de lo que
se esperaba originalmente: sólo se han generado US$2
millones provenientes de una sola venta. Desde el año
2000 el programa de PSA cuenta con el apoyo de un préstamo
del Banco Mundial y un donativo del Fondo Mundial del Medio
Ambiente (GEF) a través del Proyecto Ecomarkets (Banco
Mundial, 2000b). Dicho proyecto incluye un préstamo del
Banco Mundial por US$32.6 millones para ayudar al gobierno a
asegurar los niveles actuales de contratos de servicios ambientales,
y un donativo del GEF por US$8 millones que se puede considerar
como un pago de la comunidad global por los servicios ambientales
prestados por la biodiversidad de Costa Rica. En última
instancia, se considera que todos los beneficiarios de los servicios
de agua, (incluyendo las plantas hidroeléctricas, las
entidades de abastecimiento de agua, los sistemas de irrigación,
los consumidores domésticos y los fabricantes) también
pagarían por los servicios de agua que reciben. Actualmente
dichos pagos proceden principalmente de los productores de energía
hidroeléctrica.
Pagos
por el servicio agua
La
Ley Forestal 7575 reconoció explícitamente el
papel que los bosques juegan en la provisión de servicios
hidrológicos. Asimismo, siempre se consideró que
los pagos de los generadores de energía hidroeléctrica
y de otros usuarios de agua serían los pilares para el
programa de PSA. No obstante, la Ley 7575 no obliga a los beneficiarios
a pagar por los servicios. Los pagos se deben negociar directamente
con los compradores potenciales del servicio. Desde su inicio,
el FONAFIFO ha realizado importantes esfuerzos por negociar
con los usuarios del agua para que paguen por los servicios
de agua que reciben.
Se
han celebrado varios acuerdos con productores de energía
hidroeléctrica (véase la Tabla 3.1). El primer
acuerdo se celebró con el productor privado Energía
Global, a finales de 1997. Bajo este acuerdo, Energía
Global reembolsa al FONAFIFO una parte del costo de los pagos
efectuados a los usuarios de tierras participantes cuenca arriba
por las dos plantas hidroeléctricas que opera la compañía
usando la corriente del río. Este acuerdo se celebró
con la asistencia de la FUNDECOR. Se estableció un acuerdo
parecido un año después con Platanar, S.A., también
con la asistencia de la FUNDECOR. Quizá más importante,
se celebró un acuerdo marco con el productor estatal
de energía, la Compañía Nacional de Fuerza
y Luz, S.A. (CNFL), (véase la Tabla 3.1). La primera
aplicación de este acuerdo cubría las actividades
de reforestación y manejo forestal en 5,000 ha de la
cuenca del Río Aranjuez; desde entonces se ha aplicado
también a las cuencas hidrológicas del Río
Balsas y del Lago Cote. Se están negociando otros acuerdos
con otros productores de energía hidroeléctrica.
Se firmó un memorando de entendimiento con Hidroverde
en Pococí, pero todavía no se ha llegado a un
acuerdo formal.
Por
supuesto, los generadores de energía hidroeléctrica
no son los únicos usuarios de agua. No obstante, los
esfuerzos por llegar a acuerdos similares con otros usuarios
de agua, en particular con los usuarios domésticos, todavía
no dan frutos. El único acuerdo celebrado hasta la fecha
con un usuario que no produzca energía hidroeléctrica
es el de la Cervecería Costa Rica, con fecha de octubre
de 2001. Bajo este acuerdo, la Cervecería Costa Rica
reembolsará al FONAFIFO el costo total de contratación
de los participantes del programa de PSA (es decir, los pagos
a los participantes más los costos administrativos) que
se encuentran 1,000 ha cuenca arriba del acuífero Barva.
La Cervecería Costa Rica espera proteger la infiltración
hacia el acuífero, el cual alimenta el manantial que
utiliza la compañía para elaborar la cerveza y
el agua embotellada. Hace tiempo que el FONAFIFO negocia con
la principal central de agua del país, el Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados (AyA) y espera llegar pronto
a un acuerdo. También hay negociaciones con Río
Tropicales, una compañía que organiza viajes en
balsa con fines de entretenimiento, para firmar un contrato
que se centraría en la protección de las cuencas
que la compañía usa para sus viajes (una parte
del pago sería para los servicios de agua y otra para
la preservación de los paisajes escénicos).
Actualmente,
el financiamiento recibido de las plantas generadoras de energía
hidroeléctrica es una pequeña parte del financiamiento
total del programa de PSA, y suma hasta el momento un total
acumulado de alrededor de US$100,000 desde el inicio del programa,
cubriendo un poco más de 2,400 ha. Una vez puestos en
marcha todos los acuerdos, deben generar un flujo anual de pagos
de entre US$0.5-0.6 millones, cubriendo una zona de casi 18,000
ha. Aunque no es una suma despreciable, la cantidad es mucho
menor que la que el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) paga
por concepto de conservación de la biodiversidad (entre
US$1.8-1.9 millones anuales por cinco años), los pagos
de los impuestos sobre la gasolina (US$6.4 millones anuales
cobrados hasta el momento) y el financiamiento limitado obtenido
hasta la fecha por servicios de captura de carbono (US$2 millones
desde 1997).
Pagos
por servicios hidrológicos fuera del programa de PSA
Adicionalmente
al acuerdo celebrado entre los productores de energía
hidroeléctrica y el FONAFIFO, también existe un
acuerdo bilateral entre un productor pequeño de energía
hidroeléctrica, La Manguera, S.A. y la organización
no gubernamental propietaria de la cuenca hidrológica
de donde la planta de energía hidroeléctrica La
Esperanza, obtiene su agua. En octubre de 1998, La Manguera
acordó pagarle a la Liga Monteverde de Conservación
US$10/ha anuales por mantener una cubierta boscosa cuenca abajo.
En
2000, Costa Rica promulgó una ley que establece una “tarifa
de agua ajustada ambientalmente” experimental, cuyos ingresos
se utilizarán para ayudar a mantener y reforestar partes
de la cuenca hidrológica cerca de Heredia (Castro, 2001)
(5). Estos pagos serán independientes
del programa de PSA.
Cómo
lograr que funcionen los pagos por servicios hidrológicos
El
proceso de diseñar y poner en práctica un sistema
de pagos por servicios hidrológicos requiere que se aborden
varios temas distintos, pero relacionados entre sí, incluyendo
los siguientes (Pagiola y Platais, de próxima publicación):
• Identificar y cuantificar los servicios de agua .
¿Qué servicios hidrológicos genera un cierto
uso de suelo en un lugar dado? ¿Qué cantidad del
servicio se genera? ¿Cuánto vale el servicio?
• Identificar a los beneficiarios clave y cobrarles por
los servicios hidrológicos . ¿Quién
debe pagar por los servicios de agua? ¿Qué nivel
de cargos se les debe imponer? ¿Cómo deben manejarse
los fondos?
• Diseñar sistemas de pago que funcionen .
¿Cómo se van a establecer en la práctica
sistemas para lograr de manera eficiente el deseado cambio para
la sustentabilidad en el uso del suelo?
• Abordar temas institucionales y de economía política . ¿Cuáles son las condiciones institucionales
previas que hacen posibles los pagos? ¿Quiénes
son los ganadores y perdedores y cómo se pueden abordar
las implicaciones de economía política resultantes?
Identificar
y cuantificar los servicios hidrológicos
Aunque
la creencia común es que los bosques ayudan a proporcionar
servicios relacionados con el agua, nuestro conocimiento de
los vínculos entre los bosques y los servicios hidrológicos
es, en algunos casos, deficiente; tanto cualitativamente como,
en especial, cuantitativamente (Chomitz y Kumari, 1998; véase
también el planteamiento en el Capítulo II). Esta
carencia de conocimientos específicos existe en toda
Centroamérica, incluyendo a Costa Rica (Kaimowitz, 2000).
Cuando
Costa Rica estableció el programa de PSA no había
información específica sobre los efectos de la
cubierta forestal en el ciclo hidrológico del país.
En cambio, el programa dependía de una visión
generalizada de que los bosques proporcionan servicios de agua
benéficos, creencia convencional que se comparte ampliamente
en Centroamérica (Kaimowitz, 2000). Desde entonces ha
habido pocos avances en este sentido, entre ellos los siguientes
tres estudios:
•
Un análisis detallado de la cuenca del Lago Arenal (que
suministra agua a la represa hidroeléctrica más
grande de Costa Rica, operada por la Compañía
Nacional de Fuerza y Luz y a una extensa zona de riego) realizado
por un equipo de investigación como parte del Programa
para la Colaboración en la Investigación de la
Economía del Medio Ambiente y Desarrollo (CREED, por
sus siglas en inglés) (Aylward et al. , 1998;
Aylward y Echevarría, 2001). Debido a la presencia de
la presa, existen más y mejores datos hidrológicos
para esta cuenca que para la mayoría de las otras en
Costa Rica. Los resultados del estudio indican que la deforestación
aumenta la sedimentación entre 13 y 28 m 3 por año,
pero también aumenta la producción de agua.
•
Un estudio del impacto de los bosques en la producción
de energía hidroeléctrica fue comisionado por
el Proyecto Ecomarkets (CT Energía, 2000). Este estudio
realizó un análisis transversal de seis cuencas
seleccionadas en un intento de determinar la relación
entre la cubierta de la tierra y los flujos hidrológicos
durante la temporada de secas, y encontró que están
correlacionados positivamente. Sin embargo, los resultados no
son muy sólidos. No sólo se basan en un número
muy pequeño de serie de de datos (dos observaciones por
cada una de las seis cuencas seleccionadas) sin controlar los
otros factores, sino que por lo menos en dos de las cuencas
la relación parece indicar un sentido opuesto. CT Energía
también encontró que la sedimentación probablemente
aumenta cuando la cubierta forestal disminuye.
•
El Centro Regional para los Estudios de la Economía Ecológica
(CRESEE) realizó un estudio sobre el efecto de la deforestación
en los flujos y en la calidad del agua en la provincia de Heredia
(Castro, 2001). Llegaron a la conclusión de que la cubierta
forestal aumenta tanto los flujos de agua como la calidad de
la misma en comparación con los pastizales. No obstante,
este estudio es problemático ya que sólo comparó
las diferencias de escurrimiento entre dos tipos de uso de suelo
sin tomar en cuenta las posibles diferencias de tasas de evapotranspiración,
una variable que los textos de hidrología identifican
como crítica.
Es
justo decir que dichos estudios no son concluyentes. Los tres
adolecen de datos limitados, factor que impuso a su vez limitaciones
metodológicas. Los resultados del equipo del CREED son
compatibles con la interpretación hidrológica
común, mientras que los resultados del estudio del CRESEE
parecen contradecirla. Los resultados de CT Energía abordan
el tema de los efectos de la cubierta forestal en los flujos
durante la temporada de secas, de lo cual hay menos consenso
en los textos de hidrología.
A
pesar de sus puntos débiles, los resultados de CT Energía
y el CRESEE desempeñan un papel importante en la mejora
de los pagos por servicios de agua en Costa Rica. El estudio
de CT Energía fue utilizado para desarrollar una fórmula
para estimar los beneficios de la reforestación para
los productores de energía hidroeléctrica. Al
aplicar esta fórmula, los beneficios de la reforestación
para los productores de energía hidroeléctrica
se estimaron en alrededor de $US20/ha/año en promedio,
con un mínimo de US$6/ha/año y con un máximo
de US$50/ha/año, dependiendo de las variables (por ejemplo,
el tamaño de la cuenca). Estas estimaciones probablemente
serán la base de las negociaciones para un nuevo acuerdo.
El
estudio del CRESEE se usó para justificar la introducción
de la “tarifa de agua ajustada ambientalmente” experimental
en Heredia. Aunque el estudio no pretendió estimar el
valor de los beneficios del servicio de provisión de
agua, expuso que estos eran sustancialmente mayores que la pequeña
suma adicional que se cobra a los usuarios de agua ($0.009/m3
además de la tarifa básica de $0.23/m3 para los
usuarios de agua de uso doméstico) (Castro, 2001).
Es
claro que todavía existe una gran necesidad de mejorar
la información acerca de la naturaleza y cantidad de
los servicios hidrológicos brindados por los bosques.
Desafortunadamente, esta necesidad es difícil de satisfacer,
pues se requiere del monitoreo de datos a largo plazo y de experimentos
que requieren de una dedicación intensiva de tiempo.
Identificar
a los beneficiarios clave y cobrarles los servicios de agua
Los
diferentes usuarios de agua normalmente se interesan en diferentes
tipos de servicios hidrológicos. La calidad del agua,
por lo general, es más importante para el consumo doméstico
que para otros usos. Los sistemas municipales de distribución
de agua necesitan un abastecimiento constante, mientras que
los sistemas de irrigación sólo necesitan agua
en ciertas épocas del año. En Costa Rica, como
en otros países de Centroamérica, hay cinco grupos
principales de beneficiarios del servicio de agua:
•
los generadores de energía hidroeléctrica;
•
los sistemas municipales de distribución de agua;
•
los sistemas de irrigación;
•
los usuarios industriales; y
•
la población de zonas propensas a inundaciones.
De
estos, los primeros cuatro son candidatos prometedores para
participar en un programa de pagos por servicios ambientales.
Son fáciles de identificar y ya están organizados,
así que es relativamente fácil negociar con ellos.
Si se llega a un acuerdo para que paguen por los servicios que
reciben, ya tienen la capacidad de cobrar a sus miembros los
fondos requeridos. Por el contrario, la población de
las zonas propensas a inundaciones no está organizada
(salvo en la medida en que dicha población esté
incluida en uno de los demás grupos) y no existe un mecanismo
para cobrarles los pagos.
Aun
dentro de un solo grupo puede haber diferencias importantes
en la naturaleza de los servicios de agua que podrían
demandar. Por ejemplo, la cuenca del Lago Arenal, estudiada
por el equipo del CREED, cuenta con una represa de almacenaje
grande (Aylward et al. , 1998). Su presencia significa
que cualquier impacto que pueda tener la deforestación
en la generación de inundaciones, es un problema menor,
ya que la represa puede regular los flujos que llegan a las
zonas de cuenca abajo. Las variaciones temporales en los flujos
de agua también son una preocupación relativamente
menor, porque la represa puede acumular los flujos de agua y
liberarlos cuando se necesiten para la generación de
electricidad o para irrigación. Entonces, la preocupación
más importante en este caso, es el flujo total de agua.
Entre mayor sea, más electricidad se puede generar y
mayor es la capacidad para compensar las variaciones temporales.
Bajo estas condiciones, la reforestación podría
resultar perjudicial si, como reflejan los resultados del equipo
del CREED, los pastizales de hecho dan lugar a flujos más
abundantes de agua. Por otro lado, una menor cubierta forestal
también resultaría en mayor sedimentación.
El equipo del CREED estima que la reducción de la capacidad
de generar energía debido a la sedimentación sería
mucho menos importante que el beneficio de un flujo de agua
creciente.
En
contraste, muchas de las nuevas plantas de energía hidroeléctrica
operadas por el sector privado funcionan con un almacenaje mínimo.
(6) En el caso de que acumulen agua, lo hacen
únicamente de un día para otro, con el objeto
de generar energía en las horas de demanda pico. Por
lo tanto, estas plantas dependen mucho del flujo de la corriente
para sus operaciones, restricción que llega a ser particularmente
significativa durante la temporada de secas. Además,
las plantas de energía hidroeléctrica son más
vulnerables a la sedimentación debido a su capacidad
limitada de almacenaje y a los daños que el sedimento
ocasiona en tubos y turbinas (debido a que una porción
más pequeña de sedimento suspendido se precipitará
de sus depósitos de agua). Los flujos de gran abundancia
son perjudiciales, en parte porque representan agua que no se
puede usar para la generación de energía hidroeléctrica
y en parte porque los desechos transportados pueden obstruir
las entradas y dañar las turbinas. Además, la
capacidad limitada de almacenaje de estas plantas significa
que no tienen defensa contra flujos de alto volumen hacia la
parte baja de la cuenca. Bajo estas condiciones, resulta de
vital importancia reducir las variaciones de los flujos de agua
y asegurar el flujo más abundante posible durante la
temporada de secas. Todos los productores de energía
hidroeléctrica que han celebrado acuerdos con el FONAFIFO,
hasta la fecha operan plantas de energía hidroeléctrica
que funcionan con la corriente del río.
Para
convencer a estos u otros usuarios de agua de que paguen por
la conservación de los bosques en sus cuencas, se requiere
comprobar que la conservación de los bosques sería
benéfica para ellos, ya que mejorarían sus servicios
de agua o prevendrían el deterioro de los mismos. Quizá
sea más fácil argumentar la importancia de la
protección del territorio en aquellas cuencas que suministren
niveles satisfactorios de servicios de agua y donde la cubierta
forestal esencialmente se conserve intacta. Ante estas restricciones,
aun cuando no se sepa con exactitud el vínculo que existe
entre los bosques y el agua, se puede argumentar el principio
de la prevención: evitar los cambios que pudieran amenazar
la situación (Kaimowitz, 2000). Se planteó este
argumento en el caso del acuerdo celebrado por la Liga Monteverde
de Conservación y La Manguera, S.A. para proteger las
aguas que se encuentran cuenca arriba de la planta de energía
hidroeléctrica de La Esperanza (Rojas y Aylward, de próxima
publicación). No obstante, cuando se pretenden mejorías
a los servicios de agua, se necesita más información
directa que aclare si los cambios de uso de suelo pueden ayudar
a generar dichas mejorías y en qué medida lo pueden
hacer.
Según
el FONAFIFO, muchos productores de energía hidroeléctrica
y otros usuarios de agua comparten el punto de vista predominante
acerca del papel positivo que los bosques cumplen al proteger
los servicios hidrológicos. De acuerdo con el FONAFIFO,
la falta de información precisa acerca de los efectos
de la cubierta forestal no es un obstáculo significativo
para los acuerdos celebrados hasta la fecha. Sin embargo, el
número relativamente pequeño de acuerdos celebrados
hasta ahora hace difícil determinar qué tan aplicables
pueden ser para otros casos las bases sobre las que se ha negociado
hasta ahora. Asimismo, aun cuando los compradores potenciales
compartan la creencia de que los bosques son benéficos
para los servicios de agua, una mejor información de
la magnitud de los vínculos entre el bosque y la hidrología
ayudaría a justificar los pagos, sobre todo si éstos
son cuantiosos.
En
el largo plazo, la información precisa acerca de los
vínculos que existen entre el bosque y la hidrología
será crucial para la retención de los compradores
de servicios existentes. Si los pagos de los beneficiarios dependen
de que éstos reciban servicios hidrológicos, entonces
se tienen que prestar dichos servicios. Sin más información
acerca de la manera en que la cubierta forestal afecta a los
servicios de agua, es difícil confiar sin más
en que dichos servicios serán provistos. Al respecto,
es interesante notar que ninguno de los acuerdos celebrados
por el FONAFIFO y los productores de energía hidroeléctrica
especifican el nivel de servicios de agua que recibirán
los beneficiarios; sólo especifican la zona del bosque
que se protegerá. Asimismo, los esfuerzos de monitoreo
se limitan a verificar que los propietarios de las tierras participantes
adopten las prácticas especificadas de uso de suelo;
no hay monitoreo de los servicios de agua en sí. Esto
respalda la creencia de que los productores de energía
hidroeléctrica que ya celebraron acuerdos con el FONAFIFO
están convencidos de los impactos positivos de la cubierta
forestal. Queda por ver si aquellos que no han ingresado al
programa comparten esta confianza, y si encuentran aceptable
este esquema. El hecho de que haya tan pocos acuerdos celebrados
hasta la fecha, sugiere que no es así. Por otro lado,
el único acuerdo con productores de energía hidroeléctrica
realizado al margen del PSA, en La Esperanza, garantiza implícitamente
la prestación del servicio de agua. La fórmula
del pago convenido entre el comprador del servicio del agua
y el dueño de la cuenca prevé pagos crecientes
o decrecientes, dependiendo de los servicios hidrológicos
realmente recibidos, según lo medido por la capacidad
de producir electricidad (Rojas y Aylward, de próxima
publicación).
Entender
los impactos hidrológicos del cambio de uso de suelo
es también importante para determinar cuánto deben
pagar los compradores de servicios hidrológicos. Los
compradores están claramente interesados en pagar la
menor cantidad posible y ciertamente no más de lo que
el servicio vale para ellos. Los cálculos son particularmente
difíciles porque no se les pide a los usuarios del servicio
de agua que paguen por los servicios hidrológicos adicionales,
sino por los cambios de uso de suelo que se espera generen dichos
servicios. En los primeros días del programa de PSA,
se optó por realizar los pagos de manera muy práctica,
con base en los cálculos que podían hacerse según
las condiciones del momento: los pagos a los participantes se
basaron en las cantidades pagadas por los programas anteriores
de subsidios. Debido a que la Ley 7575 enumeró cuatro
servicios ambientales brindados por los bosques, este pago sencillamente
se dividía entre cuatro para calcular la porción
que debía pagarse por los servicios de agua. Por lo tanto,
el acuerdo con Energía Global disponía que la
empresa pagara $US10 por hectárea al año o la
cuarta parte del pago estándar de PSA a los participantes
de aquel entonces (US$40/ha anuales) (FONAFIFO, 2000). Se usó
una lógica parecida en el acuerdo celebrado con El Platanar,
S.A. El acuerdo privado de la planta de energía hidroeléctrica
La Esperanza siguió el precedente establecido por dichos
acuerdos. No obstante, ya para cuando se firmó el acuerdo
con la CNFL, era evidente que las otras fuentes de fondos para
el programa de PSA no estarían disponibles en los tiempos
que se esperaban, y hasta los ingresos del impuesto sobre la
gasolina serían menores que lo anticipado. El FONAFIFO
estaba en una mejor posición para negociar pagos más
elevados al plantear que, sin dichos pagos, la conservación
sencillamente no iba a ocurrir.
Es
particularmente difícil asegurar los pagos de los beneficiarios
de los servicios hidrológicos cuando hay muchos usuarios
en la cuenca. En este caso, cada usuario en lo individual tiene
el incentivo de no pagar nada. Vale la pena mencionar que cada
acuerdo celebrado por el FONAFIFO con un usuario de agua se
caracteriza porque tal usuario es el único consumidor
o, al menos, el dominante, de los servicios hidrológicos
de una cuenca. La única excepción es el acuerdo
con la Cervecería Costa Rica, que cubre una cuenca que
abriga a muchos otros usuarios. No obstante, en este caso parece
que las relaciones públicas fueron una motivación
para que la Cervecería Costa Rica se uniera al programa
como si de hecho estuviera recibiendo los servicios de agua.
Una
vez que se llega a un acuerdo, éste se puede poner en
marcha rápidamente, porque el FONAFIFO cuenta con la
estructura institucional necesaria para recibir y manejar los
fondos e inscribir, supervisar y pagar a los participantes en
el programa. Todos los acuerdos celebrados hasta la fecha incluyen
disposiciones para que los compradores de agua compensen al
FONAFIFO por costos administrativos. Por ejemplo, la CNFL paga
al FONAFIFO US$15/ha adicionales durante el primer año
de cada contrato con cada participante para poder cubrir los
costos administrativos y promocionales del FONAFIFO.
Desarrollar
sistemas de pago que funcionen
La
identificación de los usos de suelo que generan servicios
hidrológicos y el convencimiento de los usuarios de agua
de que deben pagar por dichos servicios, sólo son dos
elementos del problema. Una vez que se hayan logrado estas dos
tareas, se tiene que idear un sistema de pagos que induzca a
los usuarios de la tierra a adoptar los usos de suelo deseados.
Hacerlo es todo, menos fácil. Por definición,
estos usos tienden a no estar en los propios intereses de los
usuarios de la tierra. (7) La experiencia de
los esfuerzos previos de la administración de cuencas
en Costa Rica y en otras partes, está marcada por numerosos
fracasos. El método adoptado por los sistemas de pago
por servicios ambientales es efectuar un pago anual a los usuarios
de las tierras participantes. Entre la teoría y la práctica
se tiene que responder a varias preguntas concretas: ¿Cuánto
se debe pagar? ¿Por cuánto tiempo? ¿A quién?
La
Ley Forestal 7575 y los decretos posteriores establecen la cantidad
que se paga para cada tipo de contrato. En principio, la cantidad
no debe ser menor del costo de oportunidad del usuario de la
tierra (o nadie participaría) ni mayor del valor del
beneficio brindado (o no valdría la pena ofrecer el servicio).
En la práctica, es extremadamente difícil estimar
el valor real del beneficio ofrecido, pero es relativamente
más fácil estimar el costo de oportunidad del
agricultor. Por esta razón, así como para limitar
los requerimientos presupuestarios del pago, normalmente se
establecen niveles de pago ligeramente más altos que
el costo de oportunidad de los usos de suelo de relativamente
bajo valor, como es el caso de los pastizales. Este es el método
que adoptó el programa de PSA. Los pagos por la conservación
del bosque son de alrededor de US$35-40/ha/año, mientras
que los contratos de reforestación son de US$538/ha a
lo largo de cinco años. (8) El pago
ofrecido por el manejo forestal ha resultado ser bastante atractivo,
y el FONAFIFO ha tenido, para este tipo de contrato, muchas
más solicitudes de las que ha podido financiar. La reforestación
ha resultado menos popular; aparentemente muchos propietarios
de tierras consideran que el pago ofrecido es insuficiente para
justificar la inversión en la reforestación. (9)
Todos los participantes del programa de PSA que desempeñan
la misma actividad reciben el mismo pago, sin importar la ubicación
u otras características. (10)
El
Artículo 69 de la Ley Forestal 7575 autoriza servidumbres
ecológicas durante periodos de cinco o de veinte años.
Hasta 2000, el FONAFIFO sólo contrataba servidumbres
ecológicas a cinco años, principalmente dada la
incertidumbre de financiamiento futuro. Los contratos disponían
pagos escalonados durante este periodo. La calendarización
específica dependía del instrumento. Los contratos
de conservación forestal, por mucho los más utilizados,
disponían de cinco pagos anuales iguales durante el período
de vida del contrato. Por otro lado, los contratos de reforestación
concentraban gran parte del pago en los primeros años
del contrato, y establecían pagos mucho más reducidos
en los últimos años. (11) Los
contratos de conservación forestal son de cinco años,
renovables por consentimiento mutuo. Los contratos de reforestación
estipulan un pago por cinco años, pero exigen que los
participantes sigan con el uso de suelo acordado por quince
años más, una restricción que se inserta
en las escrituras de la propiedad para traspasársela
al nuevo dueño si se vende la propiedad.
Desde
un principio, los contratos celebrados según el programa
de Ecomarkets y según los acuerdos con los productores
de energía hidroeléctrica, tienden a enfocarse
en contratos de mayor duración. Los contratos de PSA
financiados bajo acuerdo con la CNFL, por ejemplo, tienen una
duración de diez años, en lugar del periodo estándar
de cinco años del programa de PSA. Todos los contratos
cofinanciados por el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF),
bajo el proyecto de Ecomarkets, tendrán una obligación
de convenio de veinte años en periodos sucesivos de cinco
años, que se renovarán automáticamente
cuando los recursos lo permitan y los propietarios de la tierra
hayan cumplido sus obligaciones del pacto.
El
establecimiento de sistemas confiables de monitoreo y verificación
de los contratos es una parte importante en cualquier sistema
de pagos. El monitoreo se lleva a cabo principalmente por las
agencias responsables de celebrar los contratos con los granjeros,
incluyendo al Sistema Nacional de Áreas de Conservación
(SINAC), a la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera
Volcánica Central (FUNDECOR) y a los regentes, con auditorías
periódicas para verificar la precisión del monitoreo.
Temas
institucionales y de economía política
Al
trabajar sobre la base de los proyectos previos de subsidios
forestales, Costa Rica fue capaz de crear con relativa rapidez
un sistema nacional detallado de pago por servicios ambientales.
Como se verá a continuación, hubo inconvenientes.
Muchos de los detalles de los esquemas previos que fueron incluidos
en el programa de PSA no eran óptimos desde la perspectiva
de generar servicios hidrológicos, sobre todo por su
falta de focalización. Con la experiencia, se están
corrigiendo muchos de estos puntos débiles. Por supuesto,
no se trata de un tema netamente técnico. La tendencia
hacia la focalización ha sido impulsada por la demanda
de los compradores de los servicios, pero los grupos de presión
a favor de la reforestación prefieren pagos sin definir
servicios específicos (y por lo tanto más accesibles).
Si las negociaciones con el Ministerio de Hacienda no hubieran
dado como resultado la especificación de objetivos en
cuanto al uso del financiamiento derivado del impuesto especial
sobre la gasolina, los compradores de servicios interesados
en la focalización de PSA habrían influido mucho
menos en el diseño del programa.
Las
limitaciones institucionales de algunos compradores potenciales
de servicios han impedido, en ocasiones, el avance del programa
de PSA. Tales limitaciones han dificultado, por ejemplo, que
a pesar de cuatro años de negociaciones no haya llegado
a un acuerdo con el proveedor de agua doméstica, el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (AyA). Se trata
de un organismo dominado desde hace mucho por ingenieros, por
lo que no hubo un interlocutor natural que facilitara las negociaciones
entre el AyA y el FONAFIFO. Además, agregar una tarifa
a las cuentas del agua para financiar las actividades de conservación
requiere de una autorización normativa, un obstáculo
particularmente difícil de superar en periodos electorales.
Por otro lado, las características institucionales de
los compradores a veces fomentan su participación. Energía
Global, el primer productor de energía hidroeléctrica
que acordó pagar por los servicios de agua, es controlada
por la familia del presidente de Costa Rica (quien creó
el programa de PSA). Como ya se mencionó, la Cervecería
Costa Rica estaba ávida por financiar actividades de
conservación debido a su efecto términos de relaciones
públicas.
Desde
el punto de vista del proveedor, la principal barrera institucional
es el requisito de que los participantes tengan títulos
de propiedad. Esto es una limitante impuesta por la ley costarricense,
que prohíbe el uso de fondos públicos para contratos
con propietarios que no posean títulos de propiedad.
Sin embargo, muchos propietarios costarricenses carecen de dichas
escrituras. Por ejemplo, en la cuenca del Río Volcán,
este problema limita la participación en el programa
de PSA a sólo el 30% del área programada para
ser protegida bajo el contrato con Energía Global (véase
la Tabla 3.1). De una manera parecida, en la cuenca del Río
San Fernando, sólo se pudo inscribir en el programa un
45% del territorio acordado. Esta restricción fue aún
más grave en la cuenca del Río Platanar, donde
sólo se pudo inscribir en el programa el 12% del territorio
acordado. Para superar este problema, se modificó el
acuerdo celebrado entre el FONAFIFO y El Platanar, S.A. para
permitir la participación de los propietarios sin escrituras.
Cuando es el FONAFIFO el que administra los fondos privados,
las restricciones legales mencionadas no aplican. Por lo tanto,
la solución fue la creación de un contrato paralelo,
parecido en todos los aspectos al contrato con el programa de
PSA, pero financiado por completo con fondos proporcionados
por El Platanar S.A. Mientras que los propietarios con escrituras
reciben el pago estándar de PSA de US$42/ha anuales,
diez de ellos son aportación de Platanar S.A., los propietarios
sin escrituras reciben US$30/ha anuales, aportados completamente
por El Platanar, S.A. El FONAFIFO está negociando modificaciones
similares a los contratos existentes celebrados con otros productores
de energía hidroeléctrica.
Como
todos los sistemas, el programa de PSA en Costa Rica enfrenta
costos de transacción sustanciales. Por ley, los costos
administrativos del sistema de PSA se limitan al 5% de los fondos.
Además de sus propios costos administrativos, el programa
de PSA también impone costos de transacción a
los participantes a causa del requisito de elaborar planes de
manejo. Los costos de elaborar dichos planes son más
onerosos para los pequeños propietarios. Con la finalidad
de evitar la exclusión de los pequeños propietarios,
se diseñó un mecanismo mediante el cual los grupos
de agricultores pueden presentar un plan de manejo conjunto
(Castro et al. , 1997). Bajo este mecanismo, las organizaciones
no gubernamentales, como la FUNDECOR, trabajan para agrupar
a varios pequeños propietarios (normalmente con menos
de 20 ha cada uno) en un contrato y luego el FONAFIFO emite
un solo contrato con la ONG. Un estudio realizado entre 1995
y 1997 encontró que el 60% de todos los participantes
en el programa de PSA, que represen el 40% de todas las tierras
bajo contrato, habían celebrado dichos contratos comunitarios
(Banco Mundial, 2000b).
Las
negociaciones de acuerdos individuales con cada potencial comprador
de servicios de agua también imponen costos importantes
de transacción. Con el fin de reducir estos costos, el
FONAFIFO explora la posibilidad de crear certificados que aseguren
la protección de una zona en particular. En lugar de
negociar con el FONAFIFO para celebrar un contrato para la protección
de una cuenca en particular, los compradores de servicios de
agua podrían comprar el número requerido de certificados.
Entonces el FONAFIFO tomaría los ingresos para financiar
la conservación de la cuenca en cuestión. (12)
Resultados
El
método utilizado por el programa de Pago por Servicios
Ambientales (PSA) ha tenido buenos resultados desde la perspectiva
del número de solicitudes recibidas, las cuales rebasan
por mucho los recursos disponibles. La siguiente discusión
se concentra en cinco temas:
•
el efecto del programa de PSA sobre la cubierta forestal;
•
la eficiencia del programa de PSA en términos de generar
los servicios hidrológicos deseados;
•
el costo/efectividad de la generación de servicios de
agua;
•
la sustentabilidad en términos de asegurar los servicios
hídricos deseados sean proveídos a largo plazo;
y
•
sus impactos en la equidad.
El
efecto sobre la cubierta forestal
El
programa de PSA ha tenido una gran aceptación entre los
propietarios de las tierras y las solicitudes de participación
rebasan por mucho los recursos disponibles. A mediados del año
2000, se habían integrado más de 200,000 ha de
bosque al programa, a un costo de alrededor de US$47 millones.
(13) El FONAFIFO tiene solicitudes pendientes
que cubren otras 800,000 ha que no ha podido atender por falta
de fondos.
De
los diferentes contratos que ofrece el sistema de PSA, los contratos
de conservación forestal son por mucho los más
populares, representando el 82.5% de todos los contratos. La
administración forestal sustentable representa el 10.2%
de los contratos y la reforestación el 7% (FONAFIFO,
correspondencia personal). Por lo tanto, el impacto del programa
de PSA probablemente se encuentra en la prevención de
la deforestación y no en el aumento de la cubierta forestal.
En
la valorización del impacto que el programa ha tenido
sobre la cubierta forestal, una pregunta clave es si este aumento
es incremental; es decir, ¿cuánta deforestación
o reforestación habría ocurrido en la misma tierra
en ausencia del programa de PSA? Hay cierta evidencia de que
el pastizal en cualquier caso llegaba a ser menos provechoso,
particularmente en áreas marginales, y que de todos modos
pudo haber ocurrido una cierta reversión natural hacia
el bosque (White et al. , 2001). No obstante, Aylward et al. (1998) encuentran que los pastizales pueden
ser bastante rentables en algunas zonas. Los datos sobre la
deforestación son tan poco fiables en Costa Rica como
en la mayoría de los países, lo cual hace difícil
responder esta pregunta. Las estimaciones muestran que para
1997, las tasas anuales de deforestación cayeron desde
un punto máximo de quizá 50,000 ha a menos de
20,000 ha; la reforestación habría reducido la
pérdida neta del bosque, y de hecho habría resultado
en una ganancia neta durante los últimos años
(Banco Mundial, 2000a). (14) Por tanto, el
promedio de 40,000 ha protegidas por el programa de PSA cada
año puede desempeñar un papel importante para
proteger los bosques de Costa Rica, aun si sólo una parte
de dicha superficie es realmente incremental.
Eficiencia
en el suministro de servicios hidrológicos
Probablemente,
la eficacia total del programa de PSA en términos de
proveer servicios hidrológicos no es muy alta, aunque
la falta de datos acerca de la relación entre bosque
y agua la hace muy difícil de evaluar. Los servicios
de agua dependen de la naturaleza del uso de suelo y de la ubicación.
Un sistema de pagos no diferenciados, en donde todos pueden
participar y que paga a todos las mismas cantidades, será
mucho más caro que un programa focalizado, porque el
primero incluiría a muchos participantes que ofrecen
pocos o ningún beneficio y podría excluir, por
falta de fondos, a muchos participantes potenciales que ofrecerían
mayores beneficios. Hasta hace poco, el programa de PSA no tenía,
en general, objetivos específicos; aunque algunas zonas
estaban identificadas como prioritarias, en general cualquier
propietario de tierra de cualquier parte de Costa Rica era candidato
a participar. Los criterios para la participación se
limitaban al requisito legal de contar con las escrituras y
la elaboración de un plan de administración satisfactorio.
Había metas específicas, aunque limitadas, en
términos macro, dirigidas particularmente al objetivo
prioritario de conservar la biodiversidad, pero no las había
en términos micro (por ejemplo, no había un esfuerzo
por enfocarse en zonas particulares dentro de las cuencas particularmente
valiosas desde una perspectiva de servicios hidrológicos,
tales como las zonas ribereñas o las laderas empinadas).
Un análisis de la eficiencia del programa de PSA en suministrar
servicios de protección de la biodiversidad, por ejemplo,
demostró que el mismo grado de protección podría
lograrse con mayor costo/efectividad al aumentar el tamaño
de las áreas protegidas (Banco Mundial, 2000b). (15)
La ventaja de las áreas protegidas sobre el programa
de PSA es precisamente su capacidad de establecer metas para
la protección de un grupo específico de tierras,
lo que permite maximizar la el grado de protección alcanzada
por cada dólar gastado.
En
años recientes se ha visto la evolución del programa
de PSA hacia un mayor establecimiento de objetivos específicos
y de medidas eficientes para alcanzarlos (focalización).
Los usuarios de servicios tales como los productores de energía
hidroeléctrica, han insistido en que la conservación
financiada por ellos debe destinarse a las zonas que a ellos
les interesen. Por lo tanto, los productores de energía
hidroeléctrica sólo financian pagos en las cuencas
de las cuales toman el agua. De una manera similar, el financiamiento
del GEF para la protección de la biodiversidad está
dirigido a los usuarios de la tierra en zonas consideradas de
alto interés por su biodiversidad. (16)
En consecuencia, el punto débil del programa de PSA tal
como se ejecutó originalmente se está corrigiendo
rápidamente. Sujeto a las incertidumbres creadas por
los escasos datos hidrológicos, el costo/efectividad
probablemente aumente también.
El
costo/efectividad del suministro de servicio de agua
La
eficiencia consiste en no sólo generar altos niveles
de servicios, sino también en no generarlos cuando el
valor del servicio es bajo o el costo es excesivo. En este sentido,
el costo que importa es el costo de oportunidad social de las
tierras no aprovechadas, no el costo financiero del pago a los
usuarios de las tierras. Dado que los pagos a los usuarios de
las tierras bajo el programa de PSA son relativamente bajos,
la probabilidad de que el costo de oportunidad sea excesivo,
es poca. Las regiones con altos costos de oportunidad sencillamente
no serán inscritas en el programa. (17)
Un
problema relacionado con esto es el de evitar los incentivos
perversos. Por ejemplo, un estudio de la Organización
de Alimentos y Agricultura de la Naciones Unidas (FAO) sobre
los incentivos de reforestación de Costa Rica a finales
de los años ochenta y principios de los noventa (previo
al programa de PSA) arrojó que las empresas compraban
superficies de bosques naturales, explotaban la madera y luego
solicitaban créditos para la reforestación (Morell,
1997). Para abordar este problema, el FONAFIFO requiere que
los solicitantes certifiquen que la madera en pie no ha sido
explotada por lo menos durante dos años previos a la
firma del contrato.
Sustentabilidad
La
sustentabilidad tiene dos dimensiones: asegurar que los beneficiarios
sigan pagando por los servicios que reciben y asegurar que los
proveedores de los servicios sigan prestando los servicios.
La
sustentabilidad de los pagos significa que los compradores de
servicios deben quedar satisfechos con los servicios por los
que pagan. Por lo tanto, el hecho de que prácticamente
no haya monitoreo de este impacto, constituye una amenaza potencial
a la sustentabilidad del programa a largo plazo. Aun cuando
el vínculo entre la cubierta forestal y los servicios
de agua fuera exactamente el esperado, un monitoreo cuidadoso
sería útil, ya que permitiría una mejor
selección de las zonas donde la cubierta forestal sea
particularmente útil; o el refinamiento de los usos de
suelo que son elegibles.
Actualmente,
es difícil valorar la sustentabilidad de los cambios
de uso de suelo fomentados por el programa de PSA, pues ninguno
de los contratos celebrados hasta el momento han terminado.
En el caso de los contratos de conservación forestal,
los cuales constituyen la gran mayoría de los contratos
celebrados con los propietarios, no hay expectativa de sustentabilidad,
a menos que dichos contratos sean renovados. Sin la continuidad
de los pagos, los propietarios claramente ya no tendrían
los incentivos adicionales para conservar los bosques. (18)
El FONAFIFO sí pretende renovar estos contratos en la
medida en que los recursos lo permitan. (19)
En el caso de los contratos de reforestación, la expectativa
es que los propietarios sigan con el uso de suelo acordado aún
después de detenerse los pagos. De hecho, es un requisito
legal estipulado en el contrato. La lógica aquí
es que los pagos de PSA ayudan a los propietarios a financiar
la inversión inicial de la reforestación, convirtiendo
lo que habría sido una inversión poco rentable
en una rentable. Debido a que los participantes en el programa
de PSA que firmaron dichos contratos siguen recibiendo los pagos,
es imposible valorar en esta etapa qué es lo que pasará
una vez que éstos se suspendan. Sin embargo, el historial
de otros programas que financiaban la reforestación de
una manera parecida no permite formarse expectativas optimistas.
La
equidad
Alrededor
del 60% de los participantes en el programa de PSA son pequeños
o medianos agricultores inscritos en contratos comunitarios
(Banco Mundial, 2000b). En general, es improbable que los propietarios
de tierras de alta productividad entren en el programa de PSA,
debido a los pagos relativamente bajos. Es más probable
que los dueños de las tierras de bajo rendimiento sean
de escasos recursos, a que lo sean los propietarios de tierras
de alta productividad. No hay información socioeconómica
disponible de los hogares de las cuencas para quienes están
destinados los pagos por servicios de agua. Sin embargo, el
bajo porcentaje de tierras escrituradas en estas cuencas indica
que sus habitantes tienden a ser pobres. Los estudios de los
corredores biológicos seleccionados para los pagos financiados
por el GEF bajo el programa de Ecomarkets, algunos de los cuales
se traslapan con las cuencas seleccionadas para los pagos por
servicios de agua, revelaron que dichos corredores se encontraban
entre las zonas más pobres de Costa Rica (Banco Mundial,
2000b). El elevado nivel de solicitudes de participación
en el programa de PSA presenta una sospecha razonable de que
los pagos ofrecidos son más altos que los ingresos que
podrían obtener los agricultores de estas tierras por
otros medios. Por lo tanto, aunque ni el programa de PSA en
general, ni sus actividades de servicios de agua en particular,
pretenden específicamente erradicar la pobreza, es probable
que proporcionen ingresos adicionales valiosos para los hogares
relativamente pobres de los granjeros.
Las
restricciones que impiden la participación de los propietarios
sin títulos de propiedad, es probablemente el obstáculo
más importante para que los propietarios más pobres
se beneficien del programa de PSA. Es importante recordar que
dicha limitación emana de las leyes de Costa Rica y no
del programa de PSA en sí. El FONAFIFO ha tratado de
superar este obstáculo, como es el caso del contrato
modificado con El Platanar, S.A.
Es
importante señalar que, no obstante el interés
en conocer el impacto que el programa de PSA podría tener
sobre la equidad, el programa no debe convertirse en un instrumento
para erradicar la pobreza o para lograr otros objetivos sociales.
El establecimiento de pagos a partir de criterios que no sean
la prestación de servicios de agua específicos,
desincentivaría rápidamente a los compradores
de los servicios y acabaría con los recursos. Por otro
lado, en la medida en que obstáculos tales como la necesidad
de poseer títulos de propiedad impidan participar a los
hogares pobres, es necesario realizar esfuerzos para superarlos.
Conclusiones
El
programa de PSA de Costa Rica es un enfoque innovador para un
problema que hasta la fecha ha resistido cualquier solución.
No obstante, el que sea innovador tiene sus desventajas. Como
es inevitable con los programas novedosos, surgen varios problemas
y puntos débiles, muchos de los cuales se abordan conforme
avanza el programa.
Cualquiera
que sea la valoración que se haga del programa de PSA
en general, es claro que hasta la fecha sólo una muy
pequeña parte de la superficie tratada según los
términos de este programa (2,400 ha de las 200,000 ha)
ha sido financiada específicamente por los pagos por
servicios hidrológicos, aunque se espera que esta proporción
aumente rápidamente durante los próximos años.
Apenas se ha explotado el potencial de financiar la conservación
forestal con pagos por servicios de agua. En cuanto a los productores
de energía hidroeléctrica, además de las
cuatro plantas particulares que han acordado pagar por los servicios
hídricos, hay otras cinco plantas que no lo han hecho
todavía y varias otras están en diferentes etapas
de construcción.
La
principal debilidad existente, que afecta tanto a la efectividad
actual del programa como su sustentabilidad futura, es la falta
de información, cualitativa y cuantitativa, confiable
y precisa sobre los vínculos entre la cubierta forestal
y los servicios de agua.
El
programa costarricense de PSA tiene un alcance nacional y pretende
prestar una variedad de servicios. En muchos casos, el sistema
es demasiado grande. Muchas de las situaciones específicas
cubiertas por el programa de PSA podrían haber sido manejadas
con mecanismos ad hoc , como en el caso de La Esperanza,
por ejemplo. Sin embargo, se trata de un caso atípico,
pues toda la cuenca pertenece a un organismo: la Liga Monteverde
de Conservación. Por lo tanto, el comprador de servicios
pudo negociar directamente con el vendedor (Rojas y Aylward,
de próxima publicación). En la mayoría
de los casos, las cuencas pertenecen a muchos propietarios.
Bajo estas circunstancias, probablemente la creación
de estructuras pertinentes para cada caso resulte difícil
y costosa. Dado que el programa de PSA ya cuenta con el marco
institucional necesario, podrá abordar nuevos problemas
a un costo adicional muy bajo.
El
potencial de duplicación
El
problema abordado por el programa de PSA es muy común:
los bosques proporcionan muchos servicios a personas que no
son las que los aprovechan directamente. En particular, los
bosques juegan un papel importante en el suministro de servicios
hidrológicos, cuyos beneficios los disfrutan las personas
de la parte baja de la cuenca. Este desajuste significa que
las decisiones de manejo forestal muchas veces no son las óptimas.
Los esfuerzos de Costa Rica por innovar un sistema de pagos
sustentables de los servicios ambientales, han generado considerable
interés. Sus vecinos centroamericanos lo han observado
detenidamente y algunos de ellos estudian enfoques similares.
Además
de Costa Rica, El Salvador es el país centroamericano
que ha progresado más en la creación de un sistema
de pagos por servicios ambientales (Pagiola y Platais, de próxima
publicación; Herrador y Dimas, 2000). (20)
Una exorbitante deforestación ha reducido la cubierta
forestal a menos del 12% de la superficie del país, el
nivel más bajo de Centroamérica y el segundo más
bajo de América Latina, después de Haití.
Se cree que la deforestación contribuye a una multitud
de problemas, incluyendo mayor vulnerabilidad a las inundaciones
y deslaves (los dos ya son fenómenos frecuentes); reducción
en el abastecimiento de agua durante la temporada de secas;
y la sedimentación de presas y daños a los sistemas
de riego y de distribución municipal de agua. Sin embargo,
como en el caso de Costa Rica, no se ha establecido el vínculo
entre la deforestación y estos problemas de manera concluyente
( Kaimowitz, 2000).
Con
la asistencia del Banco Mundial (21) y para
abordar los problemas mencionados en el párrafo anterior,
El Salvador consideró el establecimiento de un sistema
de pago por servicios ambientales parecido al de Costa Rica.
Este sistema utilizaría los mecanismos de pago para obtener
servicios ambientales tales como la protección de cuencas
y la creación de corredores de biodiversidad para vincular
las áreas protegidas del país (Pagiola y Platais,
de próxima publicación). El razonamiento inicial
se encaminó a los esfuerzos por reducir la vulnerabilidad
a las inundaciones y los deslaves, en parte por la urgencia
y en parte por la disponibilidad de datos que permitirían
la identificación de las zonas en riesgo. También
se usaría el mismo mecanismo de pagos para fomentar la
adopción de usos de suelo propicios para la biodiversidad
en los corredores que comunican a las áreas protegidas,
todo ello con el financiamiento del GEF. Se introducirán
posteriormente medidas para asegurar otros beneficios nacionales,
incluyendo varios servicios hidrológicos, cuando se la
información esté disponible. Desde entonces, el
programa ha evolucionado para abarcar una gama más amplia
de beneficios nacionales desde su inicio, incluyendo no sólo
la reducción de riesgo sino también medidas para
disminuir la sedimentación de las vías fluviales
y para mejorar la administración de los recursos hídricos.
En cada caso, las intervenciones estarían vinculadas
directamente a los pagos de los beneficiarios desde el inicio,
en lugar de los fondos genéricos, como el impuesto sobre
la gasolina de Costa Rica. Los esfuerzos iniciales se encaminarían
a cuatro o cinco subcuencas de alta prioridad, en lugar de intentar
establecer un programa nacional de servicios ambientales.
Es
probable que la alta densidad demográfica de El Salvador
y la presión que las personas ejercen sobre las tierras
disponibles hagan poco práctica la reforestación
como la medida primaria para generar servicios ambientales.
Más bien, se están buscando prácticas de
uso de suelo que permitan el uso productivo continuo de la tierra
y que paralelamente generen externalidades positivas. Por ejemplo,
el café de sombra puede albergar altos niveles de biodiversidad
(véase el Capítulo VII) y también puede
generar servicios hidrológicos.
Debido
a que se planea que los pagos provengan de los beneficiarios
del servicio y a que se pretende maximizar la eficiencia del
programa, se focalizarán los esfuerzos desde el inicio,
en términos macro (cuencas) y micro (dentro de las cuencas).
Con el fin de reducir los costos de transacción y simplificar
la celebración de contratos, los participantes no tendrían
que elaborar planes de manejo. Más bien, el programa
produciría listas de actividades elegibles para las áreas
seleccionadas, basadas en los servicios que se pretenden obtener
(por ejemplo, las actividades para reducir la sedimentación
no tienen por qué ser iguales a las orientadas a la creación
de corredores biológicos entre las áreas protegidas).
Los contratos tendrían una duración relativamente
corta, pero serían renovables indefinidamente. Esto tendría
dos ventajas: se podría castigar el incumplimiento sencillamente
por no renovar el contrato, y se podría modificar frecuentemente
la lista de actividades que no satisfagan los requisitos conforme
se disponga de mayor información de los nexos entre los
usos de suelo particulares y los servicios ambientales.
Hay
dos retos principales que enfrentaría El Salvador al
establecer dicho sistema. El primero sería la necesidad
de identificar las áreas que producen servicios ambientales
y aquellas actividades específicas dentro de ellas que
generen los servicios. El segundo sería el tener que
establecer las instituciones que administrarían el programa,
mediante la fundación de instituciones apropiadas o al
fortalecer la capacidad de las ya existentes. Se está
estableciendo un comité directivo para elaborar el proyecto
encabezado por el Ministerio del Medio Ambiente (MARN) de El
Salvador, que incluiría a representantes de otras dependencias,
ONG, compradores potenciales de servicios como la compañía
nacional de electricidad, los municipios y grupos de la sociedad
civil.
Notas
(1)
Este capítulo se ha beneficiado de las discusiones con
Edgar Ortiz, del Proyecto Ecomarkets, Jorge Mario Rodríguez,
Alejandra Sáenz Faerrón, Oscar Sánchez
Cháves, Bayardo José Reyes Guerrero y Luis Sage
Mora del FONAFIFO; John Kellenberg, Jeff Muller y Gunars Platais
del Banco Mundial; y Bruce Aylward. Los errores son responsabilidad
exclusiva del autor. Todas las opiniones expresadas en el presente
texto son del autor y no necesariamente reflejan las opiniones
de Banco Mundial.
(2)
Muchos factores, además del uso de suelo, también
pueden tener efectos importantes en los servicios hidrológicos.
Por ejemplo, la contaminación por descargas de fuentes
domésticas, industriales y agrícolas está
afectando gravemente la calidad del agua, por ejemplo, mientras
que los asentamientos en las áreas bajas aumentan la
cantidad de gente vulnerable a las inundaciones.
(3)
Es interesante notar que muchos proyectos otorgaron subsidios
para la adopción de prácticas particulares de
uso de suelo aun y cuando se argumente que era del interés
de los usuarios de la tierra adoptarlas. Dichos subsidios normalmente
se justifican como un apoyo para superar las limitaciones crediticias
o la aversión a riesgos.
(4)
Los regentes son ingenieros forestales certificados. Constituyen
el equivalente forestal de un notario público, calificados
para certificar que las actividades cumplen con las normas del
manejo forestal.
(5)
El FONAFIFO espera convencer al AyA de poner en práctica
un modelo similar de tarifa suplementaria de agua en los municipios
que sirve y los recursos serían canalizados por el FONAFIFO
al programa de PSA.
(6)
La Ley No. 7200 de 1990 privatizó parcialmente la generación
de energía eléctrica en Costa Rica. Los productores
privados de energía deben usar fuentes de energía
renovables tales como la hidroelectricidad y se limita a plantas
de 20 megawatts de capacidad instalada. Su aportación
combinada no puede rebasar el 15% de la capacidad instalada
del país.
(7)
Kishor y Constantino (1993), por ejemplo, encontraron que el
desmonte de tierras para pastizales era más rentable
para los propietarios que mantener el bosque natural.
(8)
Los niveles de pago se ajustan periódicamente a la inflación.
Los pagos actuales para la conservación forestal son
alrededor de US$42/ha/ al año.
(9)
El FONAFIFO está estudiando la creación de un
programa paralelo de incentivos para la reforestación
orientado a aumentar la producción de madera.
(10)
La única excepción es el caso de la cuenca del
Río Platanar presentada a continuación.
(11)
De acuerdo con el contrato de reforestación, el 50% del
pago de US$538/ha se efectúa en el primer año,
el 20% en el segundo año, el 15% en el tercer año,
el 10% en el cuarto año y el 5% en el quinto año.
(12)
El FONAFIFO explora la posibilidad de hacer negociables estos
certificados y venderlos en subastas o mediante otro mecanismo
del mercado en lugar de venderlos a un precio fijo. Dado que
los servicios de agua son muy específicos al sitio, no
es claro si existiría un mercado secundario significativo
para dichos certificados.
(13)
La cubierta forestal total de Costa Rica es de alrededor de
dos millones de hectáreas, de las cuales un poco más
de la mitad es propiedad privada.
(14)
Nótese que esta estimación incluye los efectos
de los subsidios previos al programa de PSA, a la reforestación
y al manejo forestal.
(15)
Sin embargo, aumentar el tamaño de las áreas protegidas
habría sido mucho más costoso en términos
financieros, dada la necesidad de comprar tierras para este
fin.
(16)
Según el proyecto de Ecomarkets, la mitad de las servidumbres
ecológicas cofinanciadas por el GEF serían para
zonas dentro de la porción costarricense del Corredor
Biológico Mesoamericano en Tortuguero, La Amistad Caribe
y la Península de Osa. La otra mitad sería para
otras áreas prioritarias identificadas en la evaluación
de 1996 de las prioridades de conservación (Informe GRUAS).
(17)
No obstante, los pagos relativamente bajos a los usuarios de
las tierras tienen la desventaja de hacer su participación
vulnerable a cambios de rentabilidad relativamente pequeños
de los usos de suelo alternativos. El bajo nivel de pagos del
programa de PSA fue uno de los motivos para la creación
en Heredia de un sistema paralelo de pago por servicios ambientales
en su cuenca. Los costos de oportunidad de la tierra son relativamente
altos en dicha cuenca y los pagos bajo el contrato de conservación
del programa de PSA habrían resultado demasiado bajos
como para atraer a los participantes.
(18)
Es importante remarcar que lo que importa es la duración
del pago, no la duración del contrato. Un contrato que
dura relativamente pocos años antes de renovarse resulta
atractivo de muchas maneras porque permite un ajuste periódico
de los términos contractuales y una revaloración
de la utilidad de celebrar contratos de zonas específicas.
(19)
Debido a que la mayoría de las fuentes de financiamiento
insisten en pagos con metas específicas, podrán
no renovarse los contratos fuera de las áreas seleccionadas.
Por lo tanto, el proceso de renovar contratos ayudará
a aumentar gradualmente la eficiencia en la prestación
de servicios.
(20)
También han habido numerosas iniciativas locales. Por
ejemplo, el municipio de San Francisco de Menéndez acordó
pagar a varios elementos de seguridad en el Parque Nacional
El Imposible, que ayudarán a proteger la cuenca que abastece
de agua a la comunidad.
(21)
Desde fines de 1999, el Banco Mundial ayuda al Ministerio del
Medio Ambiente (MARN) de El Salvador a elaborar un proyecto
para establecer un sistema de pagos por servicios ambientales
en dicho país. El trabajo se detuvo provisionalmente
después de los terremotos devastadores que asolaron a
El Salvador en enero de 2001, pero se reanudó a fines
de 2001.
