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CAPÍTULO 13

SUSTENTABILIDAD URBANA, DESCENTRALIZACIÓN Y GESTIÓN LOCAL

ROBERTO A. SÁNCHEZ*

La discusión de la sustentabilidad urbana en América Latina es uno de los temas urgentes en la agenda regional. El presente y el futuro de esta zona están intrínsicamente asociados con el crecimiento y sustentabilidad de sus ciudades. La acelerada concentración de la población en zonas urbanas, junto con el papel de las ciudades como bases de la economía regional, les confiere un rol central en la discusión de alternativas de desarrollo.1 Las ciudades son además un vínculo dinámico entre las sociedades latinoamericanas y los procesos sociales, económicos, políticos y ambientales globales. A pesar de esta importancia, la discusión sobre el tema en la región ha sido incompleta y se ha visto limitada a una visión técnica de planeación y control de problemas ambientales. Esta perpectiva del desarrollo sustentable deja de lado la dimensión multidimensional y multiespacial necesaria para abrir nuevos paradigmas de crecimiento para el área y sus ciudades. La discusión de la sustentabilidad urbana en América Latina debe recuperar la capacidad del concepto para reorientar el crecimiento en términos sociales y económicos más equitativos y con un mayor equilibrio con el medio ambiente.

Este trabajo busca ser una contribución en este sentido y para ello parte del debate sobre el desarrollo sustentable y lo lleva al contexto de las ciudades en América Latina. Una preocupación central de este capítulo es trascender el abuso retórico del concepto de desarrollo sustentable hacia un concepto operativo concreto para la compleja realidad de las ciudades de la región. La primera parte toca el tema del desarrollo sustentable en el contexto de la crisis urbana. La segunda se centra en la búsqueda de un concepto operativo que permita orientar esfuerzos para mejorar el crecimiento de las urbes del área. Esta sección incorpora las experiencias de descentralización municipal y los esfuerzos para fortalecer la gestión local y el crecimiento urbano. Las conclusiones resaltan la necesidad de cambios en la interpretación del concepto en favor de un mayor vínculo con la realidad urbana de América Latina. Ello incluye considerar al desarrollo sustentable como un proceso multidimensional y multiespacial y no como un estado final.

 

CRISIS URBANA Y SUSTENTABILIDAD

 

Las crisis económica, social y política durante las últimas dos décadas en América Latina han tenido severas consecuencias, particularmente evidentes en las ciudades.2 Éstas reproducen en una pequeña porción del territorio los conflictos políticos, los problemas económicos y las manifestaciones agudas de desigualdad social características de la región en su conjunto. Las calles de Caracas, Buenos Aires, Ciudad de México y muchas otras ciudades del área son el escenario de frecuentes manifestaciones políticas y de dramáticas movilizaciones sociales como el “Caracazo», el saqueo de supermercados en Buenos Aires y Monterrey, entre otras. La llamada década perdida de los ochenta se ha convertido en un fenómeno permanente que ha agudizado problemas y deficiencias urbanas acumulados durante décadas. Mientras que la pobreza en América Latina continúa creciendo, es cada vez más un fenómeno urbano.3 El incremento en la violencia y criminalidad en un número importante de ciudades durante la última década sin duda esta vinculada con la crisis social, económica y política de la región. Esto incluye el uso del espacio urbano por una amplia gama de grupos vinculados al crimen, desde bandas asociadas al narcotráfico, el secuestro y el robo organizado, hasta el crimen en pequeña escala. Dentro de este contexto de crisis regional es importante destacar al menos cuatro aspectos para la discusión de la sustentabilidad urbana.

 

LA RELACIÓN CIUDAD–REGIÓN

 

La discusión de la sustentabilidad urbana incorpora el tipo de interacción que se establece entre ciudad y región y que hace posible la vida urbana. Los estudios del metabolismo urbano destacan tanto los insumos de la región hacia la ciudad (agua, energía, alimentos y una amplia diversidad de materiales usados en la función urbana), como los flujos de la ciudad hacia la región (descargas de aguas residuales, residuos sólidos y residuos peligrosos, contaminación del aire). El crecimiento desordenado de las ciudades en América Latina, junto con el rápido incremento en su demanda de recursos, ha tenido un impacto importante en sus regiones. La sobreexplotación de esos recursos naturales se ha agudizado en las últimas décadas con el fin de atender su demanda en las ciudades. El caso del agua es un buen ejemplo de la interacción entre campo y ciudad. Un número considerable de urbes, incluyendo varias de las grandes metrópolis, dependen en su abasto de agua de recursos hídricos regionales que han sido sobreexplotados (Ciudad de México, São Paulo, Bogotá, Lima, etc.). En otros casos, el abasto de agua de la ciudad se pone en peligro por la contaminación de la fuente del vital líquido por la descarga de residuos provenientes de la propia ciudad, como en el caso de las descargas de aguas negras en el río de la Plata en Buenos Aires. Un número considerable de ciudades en América Latina tiene problemas para garantizar su abasto de agua por lo que este tema debe considerarse prioritario en la discusión de la sustentabilidad urbana. La demanda de alimentos, energía y materiales para construcción en las ciudades ha inducido cambios significativos en el uso del suelo en las regiones cercanas y distantes a esas ciudades. De igual forma, la descarga de residuos y las emisiones provenientes de las ciudades han ocasionando fuertes problemas de degradación ambiental en sus regiones durante las últimas décadas.

 

LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL ESPACIO URBANO

 

Durante los últimos diez años se ha agudizado la formación del espacio urbano como una división marcada entre lo formal y lo informal, lo legal e ilegal, lo rico y lo pobre.4 Las ciudades se muestran cada vez más como un espacio fragmentado con elevada segregación espacial que agudiza la exclusión social característica de la región. La restricción del acceso al suelo urbano, a los servicios públicos y a la infraestructura para algunos de los habitantes de la ciudad es la combinación de la creciente desigualdad social, el crecimiento de la pobreza, la acción del mercado inmobiliario y los sistemas políticos, legales y de planeación urbana de los países en la región. A la multiplicación de zonas irregulares marginadas se une un fenómeno nuevo de una segregación voluntaria de las zonas de altos ingresos del resto de la ciudad como una medida para escapar al crimen y la violencia urbana. Este proceso se ha acelerado de manera importante durante la última década. En este sentido siguen siendo válidas las contribuciones de Castells (1977) y Harvey (1973) al señalar que la construcción del espacio urbano debe ser entendida como resultado del conflicto entre clases que resultan del modo de producción capitalista. El desorden urbano, característico de las ciudades en América Latina como en otros países pobres, representa la organización espacial creada por el mercado y la ausencia de control social sobre éste (Castells 1977).5 Entender cómo el espacio es formado por numerosos actores urbanos no puede dejar de lado las dinámicas estructurales más amplias de las relaciones económicas y políticas en una sociedad en cualquier momento en el tiempo (Harvey 1985).

 

DETERIORO DE LA ESTRUCTURA FÍSICA DE LAS CIUDADES

 

Las crisis económicas en la mayoría de los países en la región se han traducido en una baja notable en la inversión para expandir, mantener y operar la estructura física de las ciudades (Anton 1993). Este desplome se inicia en la década de los ochenta y la pérdida de inversión en la estructura física de las ciudades continúa durante los últimos diez años.

Las consecuencias son evidentes en el continuo deterioro de la estructura física de las ciudades. Vialidades, equipamiento urbano, servicios públicos básicos, áreas recreativas y culturales operan cada vez con mayores problemas incrementando los cuellos de botella para la función urbana y los riesgos para el medio ambiente y la salud de los habitantes.6 Desgraciadamente, la caída de la inversión en el mantenimiento y la operación de la estructura urbana se da en el contexto del rápido crecimiento de las ciudades, en particular la periferia de las áreas metropolitanas y las ciudades medias en América Latina. Cabe resaltar el caso de servicios públicos básicos con un fuerte impacto en la salud de los habitantes urbanos y el medio ambiente, como es el caso de la distribución de agua potable y la recolección y tratamiento de aguas negras. El deterioro de esas redes no es evidente a simple vista por su carácter subterráneo, pero sí en su operación. La presión para cubrir las demandas del crecimiento urbano lleva a los administradores de las redes de agua potable y de aguas negras a operar por encima de su capacidad de diseño original dando lugar a rupturas y deficiencias en el servicio prestado.7 La privatización de servicios públicos básicos ha sido alentada durante la última década justificándola como una medida para mejorar la operación y reducir la inversión pública en esos servicios. América Latina es la región en donde se han registrados las mayores inversiones en la privatización de esos servicios a nivel mundial. 8 A pesar de que algunos estudios señalan los beneficios de esas privatizaciones (Estache et al. 2001), las protestas en Cochabamba y Tucumán por el incremento en las tarifas de agua evidencian las dificultades o la falta de interés de las compañías privadas por mantener tarifas accesibles a los grupos de bajos ingresos (Zanetta 2001).

 

DETERIORO AMBIENTAL

 

Como se ha dicho antes, los problemas ambientales en las ciudades se han agravado durante la última década convirtiéndose en un riesgo constante para la salud de sus habitantes y del medio ambiente. El carácter dinámico del crecimiento físico y de la economía de las ciudades, aunado a un creciente proceso de relocalización industrial de las grandes áreas metropolitanas hacia ciudades medias en varios países de la región, ha extendido el tipo e importancia de los problemas ambientales urbanos. Durante la última década, dichos problemas, como la calidad del aire, el abasto, la distribución y calidad del agua, la recolección y tratamiento de residuos sólidos y aguas negras, el control de residuos peligrosos, aparecen con mayor frecuencia en ciudades medias.

Es importante destacar dos aspectos de estos conflictos. Por un lado, muchos de estos problemas interactúan con otros aspectos ambientales en las ciudades, por ejemplo la contaminación del manto acuífero por residuos tóxicos industriales en la Ciudad de México. Por otro lado, el incremento en la degradación ambiental durante la última década ha tenido importantes consecuencias en la salud de sus habitantes. Los desastres ambientales también han tomado particular relevancia en la última década. La dramática dimensión de algunos de esos desastres ilustra la creciente vulnerabilidad de las ciudades a ellos y pone de manifiesto su importancia para la discusión de la sustentabilidad urbana.9 Un número significativo de países en la región actualizó sus marcos legales e institucionales para la protección del ambiente durante la última década. A pesar de esos avances, aún persisten fuertes obstáculos para mejorar la protección del ambiente: un fuerte centralismo en la gestión ambiental en los gobiernos federales; la falta de recursos (económicos, técnicos y humanos) para vigilar la puesta en práctica de la legislación vigente; la falta de información sobre la dimensión de la problemática ambiental; la experiencia de las autoridades responsables para crear una visión integral de los problemas ambientales que incluya los procesos sociales que les dan origen y sus consecuencias para diversos grupos sociales.

 

EL DESARROLLO SUSTENTABLE Y LA CIUDAD

 

Ante el panorama de crisis urbana arriba mencionada, cabe preguntarse cómo transitar de un estado de crisis con severos problemas sociales, económicos, políticos y ambientales hacia una mayor equidad y equilibrio en la función y el crecimiento de las ciudades. En este momento es pertinente introducir en la discusión el concepto de desarrollo sustentable. Éste ha sido un concepto ampliamente debatido. Aparece como el objetivo último de todo plan de desarrollo, de las acciones de corporaciones transnacionales y otros grupos de capital privado, de acuerdos internacionales vinculados con el medio ambiente, el crecimiento económico y el desarrollo social. El éxito del concepto de desarrollo sustentable se debe a su apropiación por parte de diversos grupos del sector público, el sector privado y la amplia gama que representan la sociedad civil. Esa apropiación del concepto ha creado una diversidad de interpretaciones, transformándolo en un argumento retórico muy socorrido. 10 El manejo retórico del desarrollo sustentable dificulta, sin embargo, su utilidad práctica en acciones concretas tendientes a modificar la compleja realidad de las ciudades en América Latina. Éste no es el espacio para debatir sobre las deficiencias y virtudes del concepto de desarrollo sustentable, pero sí parece importante destacar algunos aspectos de ese debate útiles a la discusión de la sustentabilidad urbana. El concepto de desarrollo sustentable comúnmente presente en la literatura y en organismos internacionales (las Naciones Unidas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Banco Mundial, la Unión Europea), distingue tres elementos básicos: la sustentabilidad ecológica, la social y la económica. El desarrollo sustentable es definido como un equilibrio entre esas dimensiones en favor de un estado de mayor equidad en la generación actual y con las generaciones futuras.11 Sin dejar de reconocer el valor de la perspectiva multidimensional de ella, vale la pena destacar que la definición y su uso no problematizan la forma como se dan las interacciones entre las dimensiones arriba señaladas, aspecto central en la búsqueda del equilibrio entre ellas. Por el contrario, el uso del concepto de desarrollo sustentable tiende a caer en generalizaciones. Se asumen grandes bloques de actores que se identifican con un objetivo común poco definido (el desarrollo sustentable). Se dejan de lado las grandes diferencias entre esos grupos y se da por hecho que la mediación de la planeación será capaz de definir y establecer cuándo y cómo crear el deseado equilibrio entre las dimensiones social, ambiental y económica. En la práctica, el concepto no llega a identificarse con la realidad que pretende modificar. En estos términos el concepto es poco operativo, aun a nivel de discurso en el debate de la equidad y equilibrio deseados a través del desarrollo sustentable.12 El concepto de sustentabilidad urbana enfrenta problemas similares.

Las mejores definiciones la consideran como un estado de equilibrio entre las dimensiones social, económica y ambiental en el espacio de la ciudad. Sin embargo, en la práctica una parte importante de la literatura prioriza la dimensión ambiental (mayor protección ambiental igual a desarrollo sustentable) (Brugmann 1996, Girardet 1992) o incluso la limita a únicamente el metabolismo urbano medido en términos de flujo de energía (Newman 1999, Roseland 2000). No tomar en cuenta el carácter multidimensional del desarrollo sustentable ofrece serios problemas para su uso en el contexto de las complejas realidades de las ciudades en América Latina. La construcción social del ámbito urbano como un espacio fragmentado con elevada segregación espacial tiene importantes consecuencias ambientales. Sin embargo, centrar la atención sólo en los problemas del entorno nacional dificulta identificar los procesos sociales de donde parten esos problemas, así como sus consecuencias. La construcción del espacio urbano fragmentado y segregado y los problemas ambientales que de ello derivan deben entenderse, como se mencionó antes, como resultado del conflicto entre clases que resultan del modo de producción capitalista y no puede ser analizado únicamente a través de su dimensión ambiental. Si bien éste es un punto de partida para analizar la sustentabilidad urbana en América Latina, se requiere recordar el carácter dinámico de la problemática urbana en varias dimensiones y en diferentes escalas espaciales (de lo global a lo nacional, subnacional y lo local a nivel de ciudad, barrio y hogar). De ahí la necesidad de buscar conceptos operativos que faciliten el trabajo multidimensional y multiespacial. Regresaremos a este punto en la sección final de este trabajo.

La interpretación del desarrollo sustentable limitada a su dimensión ambiental es frecuente en países industrializados y por parte de organizaciones internacionales como el Banco Mundial. La visión tiende a centrar y reducir la discusión del desarrollo sustentable a aspectos técnicos, enfatizando el papel mediador de la planeación y el manejo ambiental. Este esquema es en realidad una prolongación al enfoque dominante para administrar el medio ambiente (environmental management) y parte de una visión fragmentada del medio ambiente disociada de su contexto social, político y económico y reducida a cuestiones técnicas. Esta perspectiva, característica en la política ambiental de los Estados Unidos de América, reduce la cuestión ambiental a un problema técnico, lo que les permite mediar la diversidad de intereses económicos y políticos involucrados en ella. La política ambiental estadounidense ha sido tomada como modelo para el desarrollo de las acciones públicas ambientales en la gran mayoría de los países en América Latina. Desgraciadamente, la puesta en práctica de esta visión fragmentada tiene problemas en el contexto de países de la región en donde los desequilibrios sociales característicos están vinculados con los problemas ambientales.

Las críticas de algunos autores al enfoque de administración ambiental ayudan a ilustrar esas limitaciones. Gibbs y Jonas (2000) resaltan la separación entre este enfoque y su dimensión política y económica. Para ellos se trata de un divorcio entre el proceso para crear políticas ambientales y aspectos más amplios de gobernabilidad y regulación de las economías locales: “El problema con este enfoque es que trata al ambiente como sistema relativamente autocontenido y cerrado cuyos elementos pueden ser modelados y, consecuentemente regulados con poca interacción de los sistemas económicos y políticos ‘externos’”(305). Para Carley y Christie (1993) la administración ambiental es un proceso social y político, no sólo un ejercicio técnico.

Redclift (1994: 644) señala que el problema con este enfoque es que “la administración ambiental no da atención ni al marco conceptual dentro del cual entendemos los problemas ambientales, ni al marco económico internacional dentro del cual estos problemas se manifiestan y para él, el medio ambiente es considerado sólo después de que son establecidos los objetivos de crecimiento. La administración ambiental no propone alternativas de crecimiento y desarrollo en donde factores sociales, ecológicos y económicos se presenten balanceados. En su lugar, la administración ambiental es sólo un conjunto de respuestas técnicas reactivas a circunstancias específicas.

La aceptación internacional al modelo de administración ambiental como parte central de la sustentabilidad urbana es evidente en los esquemas de organismos internacionales como el Banco Mundial, la OCDE, la ONU y un número de nuevas iniciativas sobre sustentabiliad urbana surgidas en los últimos años.

 

DESCENTRALIZACIÓN Y GESTIÓN LOCAL

 

Durante los últimos años el término descentralización ha seguido una historia similar a la del desarrollo sustentable. La descentralización es un concepto ampliamente usado para promover una variedad de objetivos. Es frecuente encontrar el término en el ámbito del discurso en los planes y programas regionales y nacionales en América Latina. Aparece además en la agenda neoliberal y en los programas de ajuste estructural promovidos por organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional como parte de los esfuerzos para reducir el papel de los gobiernos centrales (World Bank 2000).13 Por otro lado, la descentralización se ubica en el centro de las demandas de gobiernos locales y en la literatura como una medida en favor de un mayor poder a este nivel en la toma de decisiones. Estas posiciones están de acuerdo en considerar a la descentralización como una respuesta a la excesiva centralización de los gobiernos. La descentralización es una acción política por definición, dado que se ocupa de “la distribución territorial del poder” (Smith 1985: 1) y afecta el poder relativo de diferentes clases y grupos sociales (Schonwalder 1997:758). Ribot (2001: 3) señala que la democratización y transferencia de poderes amenaza a muchos actores y que, debido a ello, hay pocos ejemplos de descentralización política que se hayan puesto en práctica. Por otro lado, existe el riesgo de que un proceso de descentralización beneficie a ciertos grupos de poder local en detrimento de la mayoría de la población. Las contribuciones de diversos autores ayudan a diferenciar entre descentralización política o democrática y otra serie de modalidades tendientes a reducir el papel e importancia del gobierno central, frecuentemente denominadas descentralización (desconcentración o descentralización administrativa, descentralización fiscal, devolución, delegación y privatización) (Ribot 2001, Schonwalder 1997). Estas últimas formas de descentralizacion enfatizan los aspectos técnicos, administrativos y espaciales, reduciendo los rasgos políticos a un segundo plano como una variable de contexto.

Es interesante señalar la relación entre la descentralización política con el carácter multidimensional y multiespacial del desarrollo sustentable mencionado en la primera parte de este trabajo. Sin embargo, la descentralización es un término operativo que ayuda a los objetivos multidimensionales del desarrollo sustentable con la realidad local en las ciudades. También aparece como un concepto operativo afín a los objetivos multidimensionales del desarrollo sustentable en las ciudades de la región. El carácter político del concepto de descentralización resalta la necesidad de mediación entre los diversos intereses en el ámbito local y entre el nivel local y el gobierno central. ¿Cuál ha sido la experiencia de América Latina en términos de la descentralización? Algunos autores consideran que se han dado avances en este sentido en los últimos años aunque con marcadas diferencias entre países. En su estudio sobre la política de descentralización en América Latina, Willis y otros (1999) destacan el caso de Brasil y Colombia como las naciones con mayor descentralización política y financiera en América Latina.

El caso de Brasil es particularmente interesante por insertarse en un marco de modificaciones legales e institucionales orientadas al fortalecimiento de la gestión local. Estos cambios incluyen la creación del Consejo Nacional del Medio Ambiente a partir de la legislación sobre el Sistema Nacional del Medio Ambiente 1981. El Consejo Nacional incluye la representación de todos los sectores de la sociedad y de los gobiernos federal, estatal y municipal. Bajo este mismo esquema se crearon los Consejos Estatales del Medio Ambiente y cientos de Consejos Municipales del Medio Ambiente.14 La gestión local en las ciudades brasileñas se ha fortalecido a partir de la reciente aprobación del estatus de ciudad (2001). Éste amplía los poderes de las ciudades para manejar el desarrollo urbano en cuatro dimensiones: proveer lineamientos con respecto a las secciones sobre política urbana en la Constitución de 1988; regular los usos del suelo, incluyendo el mercado de suelo como un medio para combatir la segregación espacial; institucionalizar el proceso de planeación urbana y promover procesos de regulación de la tenencia de la tierra más democráticos. El éxito de la descentralización y el fortalecimiento de la gestión local en Brasil se basa en un fuerte federalismo que otorga poder político y recursos fiscales a los gobiernos estatales y municipales. 15 En Brasil, la mayor parte del presupuesto federal es controlado por los estados (40.7%) y municipios (22.8%) a partir de la constitución de 1988 (Souza 1997: 38).16 En contraste, en México los estados sólo reciben el 14% del presupuesto federal y los municipios el 4%. La descentralización en Colombia resulta una experiencia más reciente. A pesar de no contar con el apoyo de un fuerte federalismo como en Brasil, Colombia ha cambiado radicalmente el marco dentro del cual operan los gobiernos locales a partir de la mitad de la década de los ochenta. La aprobación de nuevas leyes, decretos presidenciales y una nueva constitución otorgan a los municipios recursos, responsabilidades y capacidad de decisión (Fiszbein 1997). En el caso del medio ambiente, Colombia aprobó la Ley de planeación Ambiental en 1993 y la ley de 1999, reestructura el Sistema Nacional Ambiental y las Corporaciones Autónomas Regionales. Para efectos de este trabajo vale la pena destacar además la legislación de 1997 para el Ordenamiento Territorial Municipal y el apoyo por parte de las corporaciones regionales a la gestión local en los municipios, que abre posibilidades de procesos de sustentabilidad urbana.

La experiencia de descentralización ambiental en el resto de los países en América Latina presenta resultados mucho más limitados que los alcanzados por Brasil y Colombia. Los procesos de descentralización ambiental son, en la mayoría de los casos, de desconcentración administrativa en la protección del medio ambiente (México, Nicaragua, Ecuador, Costa Rica, Venezuela, El Salvador y Bolivia). En otros países, la protección del entorno se mantiene como un aspecto concentrado en el gobierno central (Chile, Paraguay y Uruguay). Vale la pena destacar la importancia y fuerza de organizaciones internacionales en la promoción de estos modelos de descentralización, particularmente el Banco Mundial. Esta institución financió durante la última década proyectos de descentralización ambiental en diversos países de la región bajo un esquema que corresponde al enfoque de desconcentración administrativa arriba señalado.

 

REFLEXIONES FINALES. HACIA UN ENFOQUE PRÁCTICO DE LA SUSTENTABILIDAD URBANA

 

Este trabajo hace alusión a la crisis urbana en las ciudades de la región. La atención se ha centrado en las grandes urbes, pero las ciudades que más crecen en el área son las medias y la periferia de los grandes conglomerados urbanos. Son estas ciudades y las pequeñas las que cuentan con menores recursos para orientar su crecimiento y evitar los problemas de las grandes concentraciones. El reto es cómo enfrentar su desarrollo para lograr un crecimiento más equitativo en términos sociales y ambientales. Es aquí donde la discusión del desarrollo sustentable en ciudades cobra importancia. El problema inmediato es cómo trascender del discurso del desarrollo sustentable para pasar a una visión operativa multidimensional y multiespacial que permita abordar la compleja realidad de las ciudades en América Latina.

Una primera reflexión para lograr un esquema operativo del desarrollo sustentable en ciudades requiere considerar la visión de cómo el discurso dominante ha usado este concepto identificándolo con un estado final de equilibrio deseado por todos. Resulta difícil, si no imposible, pensar en alcanzar dicho estado en las condiciones de crisis que caracteriza a nuestras sociedades. Algunas iniciativas empiezan a reconocer la necesidad de romper con la inercia de identificar el desarrollo sustentable como un proceso (National Research Council, Board on Sustainable Development 1999).

Otras contribuciones identifican directamente al desarrollo sustentable como un proceso y no como un estado final. En un esfuerzo por encontrar un concepto operativo del desarrollo sustentable, Carley y Christie (1993: 48) lo definen como “un proceso continuo de mediación entre necesidades sociales, económicas y ambientales, el cual resulta en un cambio socioeconómico positivo que no mina los sistemas sociales y ecológicos de los cuales dependen las comunidades y la sociedad. El éxito de su puesta en práctica requiere de la integración de políticas, planeación y procesos de aprendizaje social; su viabilidad política depende del apoyo total de la gente a la que afecta a través de sus gobiernos, sus instituciones sociales y sus actividades privadas.” En esta definición vale la pena destacar dos aspectos. El desarrollo sustentable es considerado un proceso de mediación entre intereses y necesidades sociales, económicas y ambientales (el desarrollo sustentable como un proceso multidimensional). Su operación trasciende el ámbito técnico de la planeación e incluye la mediación política y social que coincide con las críticas al manejo ambiental de Gibbs y Jonas, Redclift y otros autores. La identificación del desarrollo sustentable como un proceso implica reconocer su carácter político, como señalan Carley y Christie. Esto lleva a una segunda reflexión y a identificar el vínculo entre desarrollo sustentable y la descentralización política o democrática. Este tipo de descentralización otorga poder a los gobiernos locales para la gestión del crecimiento urbano y la protección del ambiente. Un principio básico de esa descentralización es la participación ciudadana en el proceso, entendida ésta más allá de la consulta pública y en favor de una integración en la toma de decisiones y la implementación de acciones del crecimiento urbano y la protección del ambiente local. Este tipo de proceso es parte importante de la puesta en práctica del desarrollo sustentable.

La descentralización como proceso político conlleva la problematización de conflictos al interior de cada dimensión del desarrollo sustentable (social, económica, ambiental) y, en particular, de los conflictos en las interacciones entre esas dimensiones. Por ejemplo, los conflictos que surgen en la creación del espacio urbano, de donde resultan la exclusión social característica de nuestras ciudades y sus consecuencias sociales, económicas, ambientales y políticas. La breve discusión sobre descentralización comentada antes señala la dificultad de lograr la descentralización política, pero algunas experiencias positivas en Brasil y Colombia ilustran su viabilidad.

A pesar de la importancia de la gestión local en el desarrollo sustentable, es importante recordar que la transferencia de poder a un nivel local no garantiza necesariamente un proceso democrático. Esa transferencia puede favorecer a grupos locales de poder y tener resultados totalmente contrarios a los deseados. Es por ello que el papel del gobierno central es fundamental no sólo en la transferencia de poder al nivel local, sino también en garantizar que ese transpaso de cómo resultado un beneficio para la mayoría de la población. El papel del gobierno central es importante también para garantizar procesos de descentralización de larga duración. Ésta es una visión diferente a la del Banco Mundial que promueve esquemas de descentralización tendientes a la desconcentración administrativa y la reducción del papel que juega el gobierno central. El desarrollo sustentable implica un equilibro entre varias dimensiones, pero además un balance entre la gestión local y el gobierno federal.

Una tercera reflexión tiene que ver con la operación en diversas escalas del desarrollo sustentable en ciudades. En la introducción a este trabajo se señaló el carácter dinámico de los sistemas urbanos no sólo al interior de la ciudad sino también como interfase con procesos nacionales y globales. Un esquema operativo del desarrollo sustentable debe reconocer esas escalas. En el discurso sobre este tipo de desarrollo en el ámbito urbano se tiende a priorizar el nivel de ciudad como la unidad básica de análisis. El vínculo con procesos globales se centra en el papel de las urbes en las emisiones de gases de efecto invernadero promovido por iniciativas internacionales (Ciudades en Pro del Ambiente). Sin dejar de reconocer la importancia del papel de estos gases en el problema del cambio climático, para las ciudades de América Latina resulta fundamental centrar su atención en los impactos que sobre ellas tienen la variabilidad y el cambio climático. Las devastadoras consecuencias de recientes desastres naturales en la región ilustran la necesidad de incorporar otra visión de las escalas que interactúan en el desarrollo sustentable urbano. En este sentido es importante retomar las contribuciones de Jorge Hardoy en sus estudios de los problemas ambientales en ciudades de países pobres. Hardoy y otros (1992) resaltan la necesidad de estudiar esos problemas en una gama continua de escalas, del nivel de ciudad al de barrio y finalmente al del hogar. La sustentabilidad urbana requiere reconocer esa gama continua de escalas. Es ésta quizás la mejor forma de poner en práctica acciones con resultados tangibles para la mayoría de la población. El reto para trabajar en varias escalas y en varias dimensiones en el contexto de las ciudades nos lleva a una reflexión final. El discurso dominante del desarrollo sustentable problematiza poco la forma como se dan las interacciones entre esas dimensiones en sus diversas escalas. Esto representa sin duda un reto teórico y metodológico considerable y no pretendo tener una solución, pero parece interesante plantear como reflexión los avances logrados por los conceptos de vulnerabilidad y modos de vida (livelihood) que trabajan en niveles multidimensionales y multiespaciales. Los avances en ambos conceptos parten de las contribuciones de Sen (1981) sobre hambruna que le valieron fama mundial.17 El concepto de modo de vida trata de entender cómo las estructuras de economía política en diversas escalas moldean o, en muchos casos, crean hogares y espacios marginalizados (Blaikie 1994).

Bebbington (1999) aplica este concepto en su estudio sobre las comunidades campesinas en los Andes y lo define como proyectos socioecológicos que integran actores y paisajes a través de varias escalas en su búsqueda de cómo ganarse la vida y hacerlo con sentido. Ambos autores basan su análisis en los activos tangibles (tierra, vivienda, mano de obra, herramientas y otros bienes) e intangibles (redes de apoyo social y económico) así como en su valor de intercambio. Esto representa los recursos que los campesinos o, en el caso de las zonas marginadas los habitantes de favelas, villas miseria, asentamientos irregulares, pueden movilizar en su resistencia a las estructuras de explotación, y en los momentos de crisis (desastres naturales, crisis económica, etc.). El concepto de modos de vida ofrece algunas contribuciones a la discusión de un esquema operativo del desarrollo sustentable en ciudades.

Es un concepto que maneja la dimensión ambiental en conjunto con la social, económica y política en diversas escalas. Utiliza elementos analíticos que permiten identificar las interacciones entre esas dimensiones y sus consecuencias. Busca entender y actuar sobre realidades complejas a partir de un análisis de los elementos estructurales de esas realidades y de la capacidad de acción de los actores. Todos estos son elementos que buscamos encontrar en un concepto operativo del desarrollo sustentable. El reto es transformar el discurso dominante de desarrollo sustentable en un concepto operativo que ayude a las ciudades de América Latina a lograr mayor equidad en su crecimiento.

 

NOTAS

 

1. América Latina cuenta con uno de los mayores niveles de urbanización en el mundo. Datos de las Naciones Unidas (2001) señalan que la tasa de urbanización en la región era de 76 % en 1995 y se espera que llegue al 85 % en el 2025. Cerca de la mitad de la población en la región estaba concentrada en 280 ciudades de más de 100,000 habitantes y cerca del 23%de la población vivía en megaciudades en 1990. Las principales urbes de América Latina generan la mayor parte del producto interno bruto y de la actividad industrial de cada país.

2 Alan Gilbert (1993) presenta un buen resumen del proceso de urbanización en América Latina.

3 La proporción de pobres en las ciudades de la región pasó de 37% en 1970 a 57% en 1990. Datos del Banco Mundial señalan que 31 de los 37 millones de nuevos pobres que surgieron entre 1986 y 1998 en la región, 31 millones eran urbanos. De seguir la tendencia actual, el 70% de los pobres estarán en ciudades.

4 La extensión de asentamientos irregulares en algunas de las principales áreas metropolitanas de América Latina da idea de la extensión de esos contrastes: en 1990 el 37.5% en Lima, 60% en Ciudad de México, 32%, en São Paulo, 42% en Caracas y 26% en Bogotá.

5 Hull (1998) señala, por ejemplo, que la planeación ha sido redefinida en términos del proceso que permita facilitar la liberación eficiente de sitios a desarrollar en respuesta a las señales del mercado.

6 El deterioro en la operación de algunos de esos servicios llega a casos exteremos, como en la ciudad de México en donde cerca del 30% del agua potable en la red urbana se pierde por fugas. Esto representa suficiente agua potable para cubrir el abasto diario de una ciudad como Roma (Ezcurra y Massari 1996). El 70% de las plantas de tratamiento de aguas negras en México no operan por deficiencias en su mantenimiento.

7 Estudios de caso muestran que los problemas en la operación de esos servicios ocurren con mayor frecuencia en las zonas de menores ingresos (Sánchez y Lara 1993).

8 Con un monto de $236,000 millones de dólares entre 1990 y 1998, representa casi la mitad de la inversión realizada en países en desarrollo. Sin embargo, esa inversión se ha concentrado en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y México (Estache et al. 2001).

9 La pérdida de vidas humanas más que los daños materiales causados por terremotos, huracanes, inundaciones y volcanes, ilustran la creciente vulnerabilidad de las ciudades en América Latina a esos fenómenos. Por ejemplo, las 1,500 muertes causadas por el terremoto y los deslaves en El Salvador en 2001, los 30,000 decesos producidos por las inundaciones y deslaves en Venezuela en 1999, las más de 10,000 defunciones por las inundaciones y deslaves ocasionados por el huracán Mitch en 1998 en Honduras, Nicaragua y Guatemala (Cross 2002). Un número importante de esos fallecimientos ha ocurrido en ciudades pequeñas y en la periferia de grandes urbes.

10 El concepto de desarrollo sustentable se ha interpretado desde una estrategia poco definida para limitar la explotación de recursos naturales y proteger el medio ambiente hasta un enfoque social integral y un nuevo paradigma de desarrollo en la búsqueda de mayor equidad actual y entre
generaciones (Elliot 1994, Carley y Christie 1993, Redclift 1987).

11 A pesar de la amplia aceptación de esta definición del desarrollo sustentable, algunas críticas señalan que su aparición es parte de un nuevo discurso para conciliar las hasta entonces posiciones antagónicas entre el crecimiento económico y la protección del ambiente (Redclift 1987). Este discurso refleja un cambio significativo en la forma del capital al entrar en una fase ecológica y muestra la reinvención de las condiciones de producciones a través de la reinterpretación de la naturaleza como medio ambiente, de la pobreza como el efecto de la destrucción ambiental y del papel del manejo y la planeación como árbitros entre personas y naturaleza (Escobar 1995).

12 Algunos críticos del desarrollo sustentable señalan que el manejo del concepto basado en estas generalizaciones es aprovechado por diversos actores. Por ejemplo, para las burocracias las políticas de sustentabilidad tienden a ser informativas y a depender del futuro con el fin de planear sin tener que incurrir en el alto costo de la puesta en marcha de acciones públicas así como regular aspectos poco populares (Bohemer-Christiansen 2002).

13 Para las Naciones Unidas la descentralización, ahora promovida en el contexto de un discurso pluralista, enfatizó una mayor representación de los ciudadanos, un énfasis en las reformas de Estado hacia un desarrollo basado en la acción del mercado con programas de ajuste estructural y el apoyo de la gobernabilidad local para mejorar la efectividad de los servicios ofrecidos a las
poblaciones locales.

14 CONAMA 2002. Disponible en www.mma.gov.br/port/conama/.

15 Uno de los ejemplos de descentralización política o democrática más interesantes en América Latina, con implicaciones para la sustentabilidad urbana, es el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. Otros ejemplos importantes son: las estrategias de desarrollo urbano en Río de Janeiro que incluye los programas de revitalización de favelas con fuertes niveles de participación popular en la preparación de proyectos y su puesta en marcha; los proyectos de reforestación comunitaria en las favelas de esa misma ciudad y el manejo de residuos sólidos a través de esfuerzos comunitarios en Belo Horizonte.

16 Souza argumenta que la fuerza detrás del federalismo brasileño ha sido la necesidad de acomodar las demandas de élites en conflicto y mediar entre las grandes desigualdades regionales (Souza 1997: 20).

17 Sen argumenta que las causas de la hambruna son la incapacidad de controlar suficiente comida cuando la necesitan individuos y hogares específicos. La capacidad de tener acceso a la comida depende de la posesión de activos (trabajo, vivienda, tierra, herramientas y otros bienes) y del valor de intercambio que generan esos activos que se producen o pueden ser intercambiados por comida. Este enfoque contribuyó a trascender la visión limitada de la concepción de la pobreza basada en el ingreso, hacia una discusión más amplia, investigando los activos y su valor de intercambio usados por los hogares en su modo de vida.

 

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* Universidad de California, Santa Cruz. Correo-e: ranchez@weber.ucsd.edu