VII.
Ejemplos de enfoques para la prevención de accidentes
químicos
- Unión
Europea
La
Unión Europea (UE), conformada por 15 países:
Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España,
Francia, Grecia, Finlandia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
Portugal, Reino Unido y Suecia, adoptó en junio de 1982
la Directiva 82/501/CEE relativa a los Riesgos de Accidentes
Mayores en Determinadas Actividades Industriales (conocida
como la Directiva Seveso). Dicha Directiva entró en aplicación
el ocho de enero de 1984 en el caso de instalaciones nuevas
y en enero de 1985 en el de las instalaciones existentes.
Los
principios en los que se sustenta la Directiva aparecen resumidos
en el cuadro VII.1.9, y las empresas que deben sujetarse a ella,
se listan en el cuadro VII.1.10.
-
Los
industriales que utilizan las sustancias peligrosas
deben tomar las medidas que se imponen para prevenir
los accidentes que pueden tener consecuencias graves
para el hombre y el ambiente y para limitar las
consecuencias.
-
Las
autoridades públicas deben ser informadas
de esos riesgos a través de procedimientos ad hoc y deben ejercer el control de las
actividades industriales; también deben ser
informadas en caso de accidentes mayores para adoptar
las disposiciones que sean útiles.
-
Los
trabajadores y el público deben igualmente
disponer de información apropiada, a fin
de mejorar la prevención y preparar la intervención
en caso de siniestro.
-
Los
países miembros deben colaborar en este campo,
en particular mediante información recíproca
sobre problemas fronterizos.
-
Se
debe buscar la armonización de los requisitos
mínimos que debe cumplir la industria en
los diferentes países miembros, para evitar
crear condiciones de competencia desiguales.
|
El
Artículo 5 de la Directiva constituye su disposición
más importante, ya que obliga a los países a contar
con una legislación que requiera a los industriales estudiar
los peligros que presentan sus actividades y a someter los resultados
de los estudios de seguridad en un documento de síntesis
que debe ser notificado a la autoridad competente. El número
de empresas sujetas a las disposiciones del Artículo
5 de la Directiva Seveso en 1988 aparece referido en el cuadro
VII.1.11, para cada país de la Unión Europea.
-
Instalaciones
de producción o de transformación
de sustancias químicas orgánicas o
inorgánicas que utilizan para tal fin sobre
todo procedimientos de: alquilación, hidrólisis,
oxidación, polimerización, sulfonación,
aminación por amonio, carbonilación,
condensación, deshidrogenación, esterificación,
halogenación y fabricación de halógenos,
hidrogenación, desulfuración, fabricación
y transformación de derivados de azufre,
nitración y fabricación de sus derivados,
fabricación de derivados de fósforo,
formulación de plaguicidas y productos farmacéuticos,
así como instalaciones que utilicen procedimientos
de destilación, extracción, solvatación
y mezclado.
-
Instalaciones
para la destilación o refinado, o todos los
métodos de transformación del petróleo
o sus productos.
-
Instalaciones
destinadas a permitir la eliminación total
o parcial de sustancias sólidas o líquidas
por combustión o descomposición química.
-
Instalaciones
de producción o de transformación
de gas que produzcan energía, por ejemplo
de gas licuado de petróleo, gas natural licuado
o gas natural de síntesis.
-
Instalaciones
para la destilación seca de carbón
y de lignita.
-
Instalaciones
para producir metales o no metales por vía
húmeda o mediante energía eléctrica.
-
Almacenes
de ciertas sustancias definidas en el Anexo II.
|
País |
Total
de empresas1 |
Alemania
(República Federal) |
283 |
Bélgica |
93 |
España |
300 |
Dinamarca |
66 |
Francia |
322 |
Holanda |
65 |
Grecia |
10 |
Irlanda |
50 |
Italia |
351 |
Luxemburgo |
3 |
Portugal |
33 |
Reino
Unido |
283 |
1 Números
referidos por la autoridad competente o estimados por la Comisión
o por consultores de la Comisión.
Fuente: Report
on the application in the Member States of Directive 82/501/EEC
of 28 June 1982 on the Major-Accident Hazards of Certain Industrial
Activities. COM (88)261 final. Bruselas, 18 de mayo de 1988.
Tras
diez años de experiencia en la aplicación de la
Directiva Seveso, se identificó la necesidad de realizar
una revisión fundamental de la misma ya que a pesar de
los avances logrados en los aspectos técnicos de la prevención
y preparación de la respuesta frente a los accidentes,
ocurrieron más de 130 y se detectaron diferencias inaceptables
entre los países miembros en cuanto al nivel de protección
de las personas y el ambiente.
Asimismo,
se identificó que la Directiva ponía énfasis
en los aspectos técnicos del control del riesgo y no
en las prácticas administrativas y factores humanos,
a pesar de que éstos fueron la causa subyacente en 90%
de los accidentes ocurridos en la Unión Europea. De ahí
que el objetivo central de las enmiendas a la Directiva es dar
un nuevo impulso a sus principios fundamentales al incorporar
medidas adicionales que reflejen las buenas prácticas
en el ámbito de la administración del riesgo,
que fomenten la acción preventiva y que refuercen el
principio de quien contamina paga.
Estas
enmiendas se enfocan principalmente hacia la prevención
de accidentes que ocurren con poca frecuencia pero cuyas consecuencias
son muy importantes en virtud de los altos costos, tanto económicos
como ambientales, de uno solo de esos accidentes; sobre todo
si tienen impactos transfronterizos.
El
requisito esencial sigue siendo el informe de peligrosidad por
parte de los establecimientos regulados por ella, subrayándose
como principio fundamental facilitar información al
público para que comprenda y si es preciso, influya
en las acciones y comportamiento de las empresas, por lo cual
hace obligatorio poner el informe de seguridad de las mismas
a disposición del público. Además, crea
nuevos derechos del público para participar en los procedimientos
y debates importantes sobre emplazamiento de instalaciones y
ordenamiento del territorio, así como en las medidas
de control puestas en práctica por las autoridades. Respecto
de las prácticas de inspección, introduce responsabilidades
y obligaciones claras por parte de la autoridad competente,
a la vez que crea nuevos derechos y obligaciones de prohibir
establecimientos, si es el caso, estableciendo normas mínimas
para las propias inspecciones y la posibilidad de sancionar
a los inspectores cuando así lo ameriten.
- Estados
Unidos de América
La
experiencia de los Estados Unidos de América es abrumadora,
si se toma en cuenta que entre 1982 y 1986 ocurrieron alrededor
de 11 mil accidentes que involucraron la liberación
de sustancias tóxicas, los cuales ocasionaron 309 muertes
y 11 341 lesionados (en los accidentes en que hubo lesionados,
el promedio de éstos en cada uno fue de 11.4). De los
accidentes que sucedieron en los últimos 25 años,
17 difundieron cantidades de sustancias tóxicas superiores
a la cantidad de metilisocianato liberado en el accidente
de Bhopal. A pesar de ello, las consecuencias de dichos accidentes
fueron mitigadas considerablemente, gracias a la planeación
y a la eficaz respuesta en el momento de la emergencia.
La
Ley intitulada Enmiendas y Reautorización del Superfondo
(Superfund Amendments and Reauthorization Act: SARA), publicada
en 1986, requiere que los planes de emergencia locales incluyan
métodos y procedimientos a seguir por el personal médico
después de un accidente químico, lo cual permite
a los hospitales coordinar sus servicios médicos con
las agencias comunitarias.
La
Ley SARA corrige y amplía la Ley de Respuesta Ambiental
Integral, Compensación y Responsabilidad (Comprehensive
Environmental Response, Compensation and Liability: CERCLA)
y su Título III corresponde a la Ley de Planeación
de Emergencias y Derecho de la Comunidad a Conocer (Emergency
Planning and Community Right to Know: EPCRA) (Cuadro VII.2.12).
Planeación
de emergencias: Las empresas que almacenen o utilicen
cualquiera de las sustancias extremadamente peligrosas
incluidas en el listado respectivo, en exceso de la
cantidad umbral de planeación deben notificarlo
a la Comisión Estatal de Respuesta a Emergencias
(SERC) y al Comité Local de Planeación
de Emergencias (LERC), el cual establece el plan de
emergencias con base en esa información.
Notificación
de emergencia sobre emisiones accidentales: Las
empresas deben notificar a SERC y LERC emisiones accidentales
de sustancias extremadamente peligrosas que ocurran
en cantidades que requieran notificación, así
como de sustancias peligrosas incluidas en las listas
de la Ley CERCLA (que también deben ser notificadas
al Centro Nacional de Respuesta).
Notificación
de sustancias peligrosas: Las empresas en las
que cualquier sustancia peligrosa esté presente
en cantidades superiores a los umbrales de notificación
(comúnmente 10 mil libras) deben proporcionar
Hojas de Datos de Seguridad de los Materiales (MSDS)
o una lista de sustancias para las cuales se requieren
las MSDS, así como llenar una forma de inventario
anual de sustancias químicas del departamento
de bomberos local, el LERC y la Comisión
Estatal de Respuesta a Emergencias.
Creación
de un inventario de emisiones: Las empresas de
fabricación que utilicen cualquiera de las
sustancias comprendidas en una lista especial, en
cantidades que requieran notificación, deben
notificar sus emisiones a la Agencia de Protección
Ambiental (Environmental Protection Agency: EPA) y
a sus agencias estatales.
|
Con
base en las disposiciones anteriores, las empresas sujetas
a dichas regulaciones (alrededor de 140 mil), han requerido
analizar los impactos externos de la liberación accidental
de sustancias tóxicas y desarrollar programas de administración
de riesgos para prevenir tal liberación. Para ello,
deben considerar la posibilidad de que se produzcan los peores
casos de accidentes que puedan impactar a las zonas aledañas,
así como otros escenarios más probables. La
EPA define el peor caso como la pérdida en un proceso
de toda la sustancia regulada, por una liberación accidental
que conduzca a las peores consecuencias externas.
Recientemente,
y como consecuencia de los cambios introducidos en 1990 a
la Ley del Aire Limpio en los Estados Unidos de América,
destinados a prevenir emisiones accidentales de sustancias
altamente peligrosas a partir de fuentes estacionarias, han
surgido dos programas regulatorios que son el Manejo Seguro
de los Procesos (PSM, por sus siglas en inglés)
y el Programa de Manejo de Riesgos (RMP, por sus siglas
en inglés).
El Programa de Manejo Seguro de los Procesos, constituye
una norma diseñada para proteger a los trabajadores
y es regulada por la Administración de Salud y Seguridad
Industrial (OSHA) bajo el Código de Regulaciones Federales
(29 CFR 1910). A su vez, el Programa de Manejo de Riesgos,
constituye una regulación derivada de la Sección
112 de la Ley del Aire Limpio, y es uno de los programas integrales
de tipo técnico más avanzados para prevenir,
detectar y responder a emanaciones accidentales de materiales
peligrosos. Esta última disposición autoriza
a la Agencia de Protección Ambiental (EPA) a crear
una lista de sustancias (diferente a la generada bajo el PSM),
que se sabe pueden causar efectos adversos serios y a implantar
un programa para la prevención de las emanaciones químicas
accidentales.
La
clasificación de las empresas se realiza en tres programas
(1 a 3). Para ello se emplea la modelación del escenario
peor posible, con base a las condiciones meteorológicas
fijadas por la EPA. Para las sustancias tóxicas, la
distancia calculada con respecto al efecto toxicológico
que se evalúa (de acuerdo con los Lineamientos para
la Planeación de Emergencias de la Asociación
Americana de Higiene Industrial: ERPG-2 o de EPCRA, Sec. 302),
se compara con la distancia al receptor más cercano.
Para las empresas que emplean sustancias explosivas, se considera
la sobrepresión de una libra por pulgada cuadrada (psi)
dentro de la distancia al receptor más cercano, como
base de la clasificación.
En
lugar de desarrollar un modelo de dispersión en aire,
una empresa puede emplear los datos proporcionados en los
cuadros de los Lineamientos para el Análisis de
las Consecuencias Externas del RMP (mayo de 1996). Si
se elige esta alternativa, es necesario estimar la velocidad
de liberación de la sustancia empleando alguno de los
numerosos ejemplos que incluyen los lineamientos. Sin embargo,
los datos son conservadores "para compensar los grandes
niveles de incertidumbre". De ahí que se aconseje
a las empresas que se encuentren en casos límites,
a emplear los métodos de modelación de dispersión
de las sustancias en el aire para determinar las distancias
requeridas.
- Holanda
En
virtud del tamaño tan pequeño del territorio de
Holanda, este país enfrenta una situación muy
particular, que ha implicado el desarrollo de enfoques metodológicos
y disposiciones regulatorias que consideren, al mismo tiempo,
las ventajas del establecimiento u operación de empresas
productivas que conllevan riesgos de accidentes químicos
y el interés por proteger la salud y los bienes de la
población y el ambiente. Su enfoque metodológico
se basa tanto en los lineamientos del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), sobre administración
de peligros en las industrias químicas, publicado en
1982, como en los informes del Comité Asesor sobre Accidentes
Mayores del Reino Unido.
Con
objeto de tomar decisiones relativas a la instalación
de una nueva empresa en un sitio o de aprobar desarrollos en
torno de empresas ya instaladas, Holanda empezó a emplear
el concepto del accidente máximo creible, a partir
del cual se calculaban las distancias hasta las cuales podrían
ocurrir efectos adversos severos en la salud, sin tomar en cuenta
la probabilidad extremadamente baja de esos eventos. Sin embargo,
este enfoque se consideró poco apropiado para las condiciones
de espacio territorial reducido del país, pues no cuentan
con suficiente territorio para crear las zonas intermedias de
salvaguarda conservadoras que tales cálculos consideraban
necesarias, razón por la cual se decidió utilizar
un método más adecuado basado en probabilidades
y en el principio de "reducción de riesgos tanto como sea razonablemente alcanzable" (ALARA).
En
primer término se determinaron los valores del máximo
nivel de riesgo aceptable y del nivel despreciable de
riesgo para las instalaciones consideradas como de alto
riesgo por el Artículo 5 de la Directiva Seveso, así
como para el otorgamiento de licencias y selección de
sitios para las instalaciones de gas licuado de petróleo.
La puesta en práctica de este nuevo método durante
varios años, fue evaluada antes de establecer la legislación
que le dio fuerza legal.
Como
resultado de este esfuerzo se integró un paquete de programas
de cómputo que hoy se emplean en el análisis cuantitativo
de riesgos de las plantas que procesan sustancias químicas,
el cual permite considerar los diferentes escenarios y establecer
las curvas de riesgos individuales y riesgos públicos.
Se considera que las técnicas computarizadas:
- permiten
a las empresas optimizar sus recursos para obtener las mejores
reducciones de riesgos posibles;
- proveen
una guía a las autoridades para juzgar si se han adoptado
o no las medidas más apropiadas para reducir riesgos,
y
- permiten
tomar en cuenta los intereses locales y nacionales, al decidir
si los niveles de riesgo son despreciables o inaceptables.
- Francia
Una
de las preocupaciones principales de este país, en
virtud de las numerosas experiencias de desastres tecnológicos
que ha tenido, es la relativa a limitar la densidad poblacional
alrededor de los establecimientos riesgosos y a asegurar que
la distancia que separe los asentamientos humanos de dichos
establecimientos sea lo suficientemente remota como para reducir
las consecuencias de un accidente, en combinación con
medidas preventivas de otra índole, entre las cuales
se encuentran el diseño de edificios con materiales
resistentes y la educación de la población.
En
el marco de su legislación sobre descentralización,
Francia ha sido uno de los primeros países en introducir
la evaluación de riesgos en la legislación de
usos del suelo, a través de un Acta publicada el 22
de julio de 1987 (Code de l’Urbanisme). Mediante la disposición
R 111.2, se otorga competencia a los Prefectos de rechazar
un permiso de uso del suelo si "las construcciones, por
su localización o dimensiones, son de tal tipo que
pongan la seguridad y salud del público en riesgo".
Dicha
Acta, ha modificado el código urbano proveyéndolo
de bases para exigir la inclusión de los riesgos tecnológicos
en los documentos de planeación (L 121-10), para propósitos
de salud y seguridad pública. Con lo cual las industrias
deben tanto evaluar los riesgos inherentes a sus actividades,
como informar al respecto a las autoridades administrativas
y otros órganos a los que conciernan estos riesgos.
De esta manera, los Prefectos (una Prefectura está
formada por Departamentos y éstos por municipalidades)
son responsables de la gestión de los usos del suelo
y de asegurarse que los riesgos industriales sean tomados
en cuenta. De no hacerlo, el Estado está obligado
a hacer respetar la ley a los Prefectos.
Respecto
de la información al público y a los trabajadores,
Francia va más allá de lo que prevé la
Directiva Seveso, al realizar durante un mes una encuesta
pública y solicitar la opinión de los Consejos
Municipales acerca de los estudios de peligros realizados
por las empresas que solicitan autorización, antes
de conceder ésta.
La
propia autorización se acompaña de requerimientos
técnicos que se imponen a las empresas para su instalación
y operación, así como de medidas de intervención
a emplear en caso de siniestro; lo cual puede complementarse
por disposiciones ulteriores. Los establecimientos que presentan
los riesgos potenciales más importantes, deben realizar
estudios de seguridad con la intervención de un organismo
de tercería especialista en materia de seguridad para
aclarar aún más las decisiones administrativas;
dichos estudios amplían los estudios de peligros justificando
las medidas adoptadas en el plan de seguridad, todo lo cual
es analizado críticamente por el organismo externo.
Como consecuencia de los estudios, la empresa debe elaborar
un Plan de Operación Interna, que describa
la organización de la seguridad y los procedimientos
de intervención en caso de accidente que no constituya
una amenaza externa.
Por
su parte, las Prefecturas elaboran un Plan Particular
de Intervención que precisa la organización
del auxilio que se brindará en caso de accidente grave
en las empresas que se instalen o se encuentren ubicadas en
sus Departamentos. La comunidad vecina es informada por distintos
medios, incluyendo la difusión de folletos, acerca
de la naturaleza de los riesgos y las conductas a seguir para
minimizarlos. Todo este esquema se complementa con las auditorías
de seguridad, realizadas por los organismos de tercería,
en las que se examinan las instalaciones para reforzar la
prevención de riesgos.
En
el estudio de peligros es preciso situar las instalaciones
en su ambiente y describir dos aspectos: el ambiente como
interés a proteger y el ambiente como factor eventual
de peligro.
Las
condiciones naturales que se toman en cuenta son aquellas
susceptibles de provocar o agravar un accidente, tales como:
clima, régimen de vientos o de lluvias; hidrografía;
topografía; condiciones geológicas; proximidad
a otras instalaciones y vías de comunicación
y transporte.
Los
intereses a proteger incluyen: el hábitat,
puntos de concentración de personas, fuentes de agua
y de captación; vías de comunicación
o de transporte; otras actividades; sitios notables. Respecto
de las consecuencias posibles para el ambiente, estas deberán
ser incorporadas en todos los escenarios a evaluar.
En
el caso de Francia, el impacto de un posible accidente sobre
actividades agrícolas relevantes, como es el caso de
los cultivos de uva para la fabricación de vinos, es
tomado en cuenta y las autoridades agrícolas, así
como las asociaciones vitivinicultoras son consultadas para
obtener su opinión respecto de los resultados de los
estudios de riesgo de los proyectos de obras que pueden llegar
a desarrollarse en la vecindad de tal tipo de cultivos.
- Canadá
En
Canadá, se ha creado un grupo focal nacional, el Consejo
de Accidentes Industriales Mayores del Canadá (MIACC,
por sus siglas en inglés), como una corporación
no lucrativa, constituida por un pequeño secretariado,
y en la que colabora personal de los diferentes grupos gubernamentales,
de la industria, academia, sector laboral y otras áreas.
El Consejo cuenta con un presupuesto propio, al que se suman
donativos voluntarios y la contribución en especie de
sus diferentes miembros. Su objetivo es el desarrollo e instrumentación
de programas orientados a:
- reducir
la frecuencia y severidad de los accidentes industriales mayores
que involucran sustancias químicas; y
- lograr
la armonización en los programas para la prevención,
preparación y respuesta.
Con
base en un enfoque de riesgos, aprovechando materiales, experiencias
e iniciativas existentes, y empleando marcos conceptuales integrales
acerca de los sistemas de seguridad, desarrollan una serie de
programas para la prevención, preparación y respuesta
a accidentes, así como un proceso de información
y transferencia de tecnología para apoyarlos.
El
MIACC publica regularmente un boletín informativo y realiza
una conferencia anual, además de lo cual cuenta con un
amplio catálogo de publicaciones para orientar a los
tomadores de decisiones de todos los sectores, entre las que
resaltan:
-
Una
guía para la planeación conjunta de emergencias
para los gobiernos locales y la industria.
-
Una
norma para los planes de emergencia de la industria.
-
Una
guía basada en riesgos para la planeación
de los usos del suelo.
-
Listas
prioritarias de sustancias peligrosas y cantidades umbrales.
-
Criterios
de examen para los cursos de capacitación sobre respuesta
a emergencias.
-
Un
inventario de los cursos en Canadá sobre respuesta
a emergencias.
-
Un
marco para el manejo de los materiales peligrosos con un
enfoque de ciclo de vida.
-
La
adopción y promoción de normas de seguridad
de los procesos químicos.
Un
estudio para evaluar la efectividad de las actividades que realiza
el Consejo, comparándolo con el enfoque regulatorio,
concluye que las herramientas desarrolladas por el no tan sólo
son de gran calidad y bajo costo, sino que son prácticas
y aceptables tanto por el gobierno como por la industria. También,
indica que el enfoque cooperativo empleado, proporciona los
mismos o mejores resultados que las medidas regulatorias prescriptivas
solas. Resalta, en particular, que los gobiernos reconocen que
los ahorros financieros logrados a través de este proceso
son notables y que se han beneficiado al tener fácil
acceso a la amplia experiencia técnica de la industria.
Por
su parte, la industria señala contar con la flexibilidad
necesaria para ser innovadora y seleccionar los enfoques más
costo-efectivos para resolver los problemas complejos de seguridad
pública y de manejo de riesgos ambientales. Además
de lo cual, se informa que el apoyo para desarrollar los planes
de respuesta a emergencias, ha representado para la industria
un ahorro estimado en 10 millones de dólares por año,
sin incluir los costos de la reducción de riesgos.
De
particular importancia, es el hecho de que desde 1987, ha habido
una tendencia decreciente en los pagos de seguros por accidente
(con una reducción de $26,430,000 dólares, promedio
entre 1981-87, a $6,870,000, entre 1988-92). También
la contribución de Canadá al total de pagos por
seguros a nivel mundial decreció de la misma manera,
de 10.9% entre 1981 y 1987 hasta 1.9% entre 1988 y 1992 (Estados
Unidos en esos dos períodos contribuyó con 29.5%
y 43.6%, respectivamente).
